反壟斷法被稱為市場經濟的基本法，是維護市場競爭秩序的基礎性法律規范。反壟斷執法以構建自由、公平的經濟秩序為使命，是完善社會主義市場經濟體制、推動高質量發展的內在要求。2008年8月1日，我國反壟斷法正式施行，全國人大常委會于2022年6月24日通過了關于修改反壟斷法的決定，其中對壟斷協議有關的條款進行了較大幅度的修改。包括重述“壟斷協議”內涵及其認定邏輯、增加“軸輻協議”以破除壟斷協議橫縱二分的局限性、認可“安全港”規則的適用并預留配套制度接口、明確縱向壟斷協議的認定標準、大幅提高壟斷協議違法行為的處罰力度、擴展法律責任類型及其違法主體。這些修改以豐富的執法實踐為基礎，有大量的案例作為參照，是助力構建新發展格局的客觀需要。多年來，行政執法處罰了大量壟斷協議行為，有效實現特殊預防和一般預防，對預防和制止壟斷行為，塑造自由、公平的市場競爭秩序發揮了積極的、不可替代的作用。

一、壟斷協議執法打擊違法行為、惠及民生

市場經濟以平等主體之間的合意為基礎法律關系，然而并非自愿的協議行為都是合法的，有的協議具有反競爭屬性，導致市場的調節機制失靈，以價格為表征的供需信號錯誤，致使資源錯配、消費者福利水平降低，社會公共利益受損。行政執法糾正違法行為以保護自由、公平的交易機制，使市場恢復自由、競爭的秩序，實現實質正義。壟斷協議是諸多反競爭行為中較為常見的違法行為，案件量大，又因其隱秘性強、類型多、危害性強，是反壟斷執法的重點和難點。

壟斷協議行為相對高發，表現形式多樣，既有同業競爭者之間相互勾結共同漲價、劃分市場回避競爭、聯合抵制交易等，又有上下游交易相對人之間約定轉售價格、限制下游競爭，向第三人高價銷售的行為等等。壟斷協議案件所涉及的行業廣，覆蓋電信、食品、建材、教育、醫藥、醫療器械、保險、汽車等行業和領域，壟斷協議違法行為的不利后果最終必然轉嫁給消費者，損害消費者福利。因此，反壟斷執法與民生息息相關。

市場作用與政府作用，二者是有機統一的。有效市場以有為政府作為前提，有為政府以有效市場作為依歸。反壟斷作為有效市場與有為政府相結合的市場管理工具，其出發點和落腳點始終是維護人民根本利益和增進民生福祉，通過懲治壟斷行為推動產品或服務價格下降和質量提高，促進創新和經濟增長，從而提高人民群眾的生活質量和福利水平。

十五年來，反壟斷執法機構共查處235起壟斷協議案件，一方面通過對行為的定性有效遏止壟斷協議行為的市場損害、恢復競爭秩序;另一方面通過罰沒等行政處罰手段，在一定程度上補償了違法行為造成的公共利益損失。此外，反壟斷法規定了壟斷經營者的民事責任。行政執法的違法認定結果可以減輕后繼民事訴訟中原告的舉證責任，從而提高違法成本，威懾壟斷協議違法，客觀上起到了引導合法經營的效果。

二、壟斷協議執法注重實效、多措并舉

競爭執法要遵守行政法的基本原則，堅持法治化、規范化、依法行政，以實現競爭法作為市場經濟基本法的制度功能。因此，建立健全行政法律法規是依法行政的前提。十五年來，在上位法反壟斷法的統領下，逐步構建由行政法規、部門規章、指南構成的多層次、多維度的法律體系;執法機關根據2022年修改的反壟斷法對原有配套規則進行了全面修訂，其中《禁止壟斷協議規定》是聚焦于壟斷協議行為的部門規章，是相關類型行政執法的重要依據。這個部門規章反應了新反壟斷法的最新規則，譬如如何認定“軸輻協議”。

壟斷執法的直接目標是維護公平競爭的市場秩序，有效促進市場競爭的開放性、自由性、公平性，優化營商環境。因此，處罰是手段而非目的。在壟斷協議的實體規則和程序規則中，提供了基于不同法律事實的類型化、層次化的進路。秉持行政法上的審慎原則，在立案前適用核查程序，排除初步證據不足的案件線索;在調查中嚴格遵守程序性規定調查、取證，特別注重保護經營者的商業秘密、個人信息等;在案件處理中，除對違法行為做出行政處罰外，還可能根據案件的具體情況與行政相對人達成行政和解，或者對適格經營者做出寬大處理、減免罰款。這種多路徑相結合、寬嚴相濟的立法、執法理念，是以理論合理性有效性為前提、以追求行政執法的實際效果為目標的，在實踐中發揮了很好的制度作用。比如寬大制度以經濟學上的“囚徒困境”為理論模型，在個案中很大程度上解決了橫向壟斷協議中取證難的執法問題，為發現、瓦解橫向壟斷協議提供了制度供給，在實踐中也實現了其應有的功能。

加強競爭監管能力建設是做好競爭執法的基礎，健全監管機制是提升監管有效性的制度保障。2021年11月，市場監管總局加掛國家反壟斷局牌子，這是繼2018年國務院機構改革，反壟斷執法統一之后的又一重大舉措，標志著經過十余年的執法實踐探索，進一步健全反壟斷執法的體制機制，提高反壟斷執法法治化、規范化水平，提升反壟斷執法工作的統一性、權威性。在壟斷協議違法中，有諸多由地方做出行政處罰決定的案件，通過執法進一步證明這種執法機制符合我國國情，即因地制宜，實事求是，根據案件的性質、事實等具體情況，構建多層次、跨區域的執法體制機制。提高監管效能，也符合我國地域廣博、區域特性鮮明的特點。

三、壟斷協議執法的未來展望

競爭執法是融合理論性、實踐性、創造性、實效性的復雜工作。多年來，壟斷協議行政執法成效顯著，實現了很好的法律效果和社會效果，一系列典型性案件的發布、解讀，是警示也是普法，從而引導經營主體合規經營，在全社會樹立了公平競爭、依法經營的經濟理念。

壟斷協議行為特點突出，最核心的是行為隱秘性和類型多樣性，由此衍生出取證難、認定難的執法困境。實施壟斷行為會造成極大的社會危害，從另一個角度來說，經營者可以由此攫取巨大的壟斷利潤。在執法的高壓下，行為隱秘性會進一步提高，繼而加大執法難度。不僅如此，由于新法大幅提高了壟斷行為法律責任，疊加行政決定對后繼訴訟的重大影響，這兩個因素必然加大反壟斷執法中雙方的對抗性。為此，應當深化有關理論研究，完善立法、明確規則，提高行政執法效能和公信力、權威性，有針對性地破解上述難題。

一是進一步健全法律制度規則，明晰執法標準。反壟斷執法必須秉持市場化、法治化的原則，行政法律法規既是約束行政裁量權的規則，又是明示市場行為可預見性的規則，是保護經營者權利的重要制度。特別是新法下的新制度，亟需明確具體的執法標準。比如縱向非價格協議的具體類型和違法性認定規則，數字經濟背景下新型壟斷協議的行政執法思路等。

二是進一步優化央地協同機制，提高執法效能。競爭執法司法的目標是建立開放、競爭、有序、統一的全國大市場。從執法實踐來看，壟斷協議類的案件既有省內區域性的，也有跨省全國性的，由地方執法機構在省內執法，有地利之便也有客觀上的阻力和壓力。反壟斷行政執法的公信力源于專業性、公正性，統一各地的執法標準具有現實必要性。因此，應當明確中央和地方的執法權限，合理適用行政授權、行政委托，理順執法體制，建立指定管轄、異地執法、聯合執法等制度。

三是進一步深化理論研究，創新監管措施。技術革命催生新的商業模式，由此可能產生新的法律關系，繼而引發新的社會矛盾。在數字經濟背景下，市場變化一日千里、日新月異。傳統的監管手段不足以應對數字化的挑戰，利用大數據分析、機器識別等技術手段進行市場經營行為監管是必由之路。因此，需要加快數據儲備和應用模型建設，提高執法人員的業務素質和適應性。

只有公平競爭的市場環境才可能鍛造出有競爭力的經營者，只有公平競爭的市場環境才能鼓勵創新以提高競爭水平。反壟斷行政執法極大提高了人民群眾幸福感、滿足感、獲得感，為建設公平競爭的市場環境和繁榮發展的經濟社會提供了堅實保障。未來，依然任重而道遠。 (清華大學教授、清華大學法學院競爭法研究中心主任、國務院反壟斷委員會專家組專家 張晨穎)