張政辦發〔2011〕217號

各縣（區）人民政府，市政府有關部門：

為進一步加強全市村鎮規劃建設管理工作，促進社會主義新農村建設，推進全市城鄉一體化進程，提出如下意見：

一、提高認識，切實增強加強村鎮規劃建設管理工作的責任感和緊迫感

近年來，隨著社會主義新農村建設和城鄉統籌發展不斷深化，在涉農項目和農村危舊房改造等政策的強力支持下，全市村鎮建設迅速發展，城鄉一體化的進程明顯加快。但在村鎮規劃建設管理中也還存在一些突出問題，主要表現在：村鎮規劃深度不夠，引導作用不強，可操作性差，管理體制不健全，執行不嚴格；供暖、污水、垃圾處理等基礎設施和文化教育、醫療衛生等公共服務設施配套不足，影響居民生活質量；部分村莊盲目建設多層住宅（小康住宅樓），建新不拆舊，一戶多宅，土地節約、集約利用效果差；村鎮建設工程監管不到位，部分建設項目未履行基本建設程序、工程質量安全存在隱患。這些問題的存在，制約著我市村鎮建設事業的科學發展。

我市是典型的農業大市，村鎮作為農村經濟發展的載體，在建設現代農業大市的進程中起著舉足輕重的作用。加快村鎮建設，有利于農村經濟結構調整，促進區域經濟合理布局；有利于培育發展農村市場，擴大內需，拉動國民經濟快速增長；有利于民營經濟上規模上水平，聚集發展，更大規模地轉移農村富余勞動力，吸納和安置下崗職工；有利于發揮城鄉的橋梁和紐帶作用，進一步搞活流通，促進城鄉經濟協調發展；有利于提高農民的思想、道德、科學、文化素質，改善生活質量，促進農村精神文明建設。各級、各有關部門有關部門要進一步統一思想、提高認識，切實增強加強村鎮規劃建設管理工作的責任感和緊迫感，根據農村經濟社會發展的需要，牢固樹立抓村鎮建設就是抓經濟建設的理念，真正把村鎮建設作為事關農村改革與發展全局的戰略重點，采取切實有效措施，切實抓緊抓好，抓出成效。

二、強化指導，提升村鎮規劃建設管理水平

（一）村鎮規劃編制。根據《中華人民共和國城鄉規劃法》規定，進行村鎮建設必須編制規劃，各項建設活動必須符合規劃要求。村鎮規劃分鎮規劃和鄉規劃、村莊規劃，鎮規劃又分為總體規劃和詳細規劃。結合我市實際，今后要著力抓好以下五項工作，大力完善村鎮規劃體系。一是各縣（區）盡快組織編制縣（區）域村鎮體系規劃，明確鄉鎮、村莊空間布局、規?？刂坪椭贫?、實施規劃管制的區域，形成合理的村鎮體系和產業布局結構。二是加大鄉鎮總體規劃修編力度，以“十二五”規劃綱要和縣（區）域村鎮體系規劃為指導，根據鄉鎮建設發展的需要，對已經編制的鄉鎮總體規劃進行修編完善，鄉鎮總體規劃修編率達到100％。三是加快村莊規劃編制工作?！笆濉逼陂g所有應編制規劃的行政村（城中村除外）必須全部編制或修編完成村莊規劃，村莊規劃必須達到“六圖一書”的深度要求（即用地現狀圖、區域位置圖、用地規劃圖、道路豎向規劃圖、給排水規劃圖、電力電信規劃圖和規劃文本說明書）；進行集中連片社區化建設的村莊，其村莊規劃必須達到修建性詳細規劃的深度，并在規劃中明確建設方式、用地規模、取得建設用地的方式、原宅基地規模及復墾整理方案、集中居住農戶規模、分期配套設施建設計劃、項目投資來源、實施單位等內容。四是強化村鎮規劃制定責任。今后市委、市政府將把鎮、鄉、村規劃制定修編和管理情況納入對縣區政府年度工作考核的責任指標，嚴格考核，嚴格獎懲，確保全面制定村鎮規劃，科學指導村鎮建設。五是各村鎮規劃的編制，要與土地利用總體規劃相協調銜接，規劃的建設項目用地范圍不得突破建設用地控制區；占用耕地的，要有耕地占補平衡措施。

（二）村鎮公用基礎設施配套。堅持統一規劃，分步實施，綜合配套和先地下后地上的原則，采取政府引導與市場化運作相結合，財政補助與農民自籌相結合，項目帶動與自我完善相結合等多種方式，加快農村基礎和公建（教育科技、文化娛樂、醫療衛生、公益服務、行政管理、五保供養等）服務設施的配套建設。一是建立財政補助制度。市縣區財政每年安排一定的專項資金用于村鎮公用設施和基礎設施的配套補助，支持村鎮建設。二是積極爭取項目資金。由發改、建設、環保、水務、交通等部門積極向上爭取項目和補助資金，整合相關項目資金，用于村鎮公建及基礎設施配套建設，逐步提高公建和基礎設施水平。三是多渠道籌措村鎮建設資金。通過以地生財、有償使用、招商引資、合資共建等方式，廣納多方資金用于村鎮建設，破解村鎮建設資金難題。四是因地制宜，配套基礎設施。在規劃的指導下，緊緊依靠國家、省上有關農村道路、電網改造、人飲工程、通訊設施建設等方面的政策和項目進行配套。小城鎮和農村多層住宅小區供暖必須達到集中供熱的要求，供熱方式必須節能、環保，采用水源熱泵供暖的，必須按照規范要求建設和運行。五是加快建立生活垃圾和污水處理體系。城鎮附近居住區的生活垃圾和污水處理納入城鎮處理系統；集鎮、村莊必須結合實際，選擇厭氧池、氧化塘、穩定塘、小型人工濕地、無動力（微動力）等生活污水處理技術建設生活污水處理站，實現農村生活污水達標排放；在鄉鎮、村推行垃圾統一收運制度，在各居民點設置垃圾收集點，邊遠村莊設立符合環保要求的簡易垃圾填埋場，專人負責收運填埋，逐步建設村收集、鄉鎮運輸、縣（區）處理的環衛作業機制，實行垃圾集中填埋作業。六是合理建設公建設施。根據農村社區化居住的趨勢，合理規劃布局農村教育科技、醫療衛生、文化娛樂、商業服務、行政管理等公建設施，整合相關項目資金，加快建設步伐，為實現“生產專業化、生活社區化、環境田園化、農民知識化”奠定基礎。

（三）村鎮建設。各縣（區）要按照縣域特色和鄉村實際，以城中村、城郊村、小城鎮、中心村、邊遠村莊五個層次進行指導建設。城鎮規劃區內村社的改造，必須符合城鎮規劃，按城鎮規劃建設的要求進行改造。城鎮規劃區外城郊村農民建房，充分利用城鎮基礎設施，向城市化邁進。位于鄉、鎮規劃區的村莊，同鄉、鎮建設相結合，建設居住與生產分離、建筑新穎適用、環境美化的農村社區。遠離城鎮區域的村莊，本著集約、節約用地、集中居住的原則，以磚木結構平房為主，二層住宅樓為輔進行集中連片建設。加強對農村多層住宅暨社區化建設的引導和管理，農村多層住宅暨社區化建設必須同鄉鎮、村社經濟社會發展條件相適應，充分尊重農民意愿，不得強行組織建設。多層住宅建設必須符合鄉鎮、村莊建設規劃。凡是建設規模達不到300戶或3萬平方米以上連片建設的多層住宅樓，一律不得批準建設，凡是符合建設條件的住宅小區，必須參照執行城市居住區規劃設計的規范要求。要根據小城鎮的發展基礎和特色優勢，著力培育發展黨寨、新華等現代農業產業強鎮，南華、六壩等工業城鎮，馬蹄、駱駝城等文化旅游名鎮，大滿、甘浚、位奇等商貿集鎮，使小城鎮成為產業和農村人口集聚、轉移的重要載體和城鎮帶動輻射的主要節點，以此推進城鄉一體化進程。

（四）農村危舊房改造。農村危舊房是指鑒定為c級和d級農村住宅，需農民進行翻建、新建的住房。農村危舊房改造戶的確定，要堅持公開、公平、公正和優先選擇分散供養的五保戶、低保戶和其他貧困戶原則，按照“一申二評三核四批”的程序辦理。原地翻建和整體搬遷改造的危舊房必須符合村莊規劃，預留消防公共通道，原則上每戶以建40－60平方米的平房為主，必須要設置上下圈梁和構造柱，屋蓋必須同梁、柱、墻牢固連接，應達到抗震設防標準，確保結構安全，對符合上述條件的按政策規定補助改造資金。

（五）技術指導?？h區、市直相關部門要組織開展多種形式的科學建房知識普及和普法活動，宣傳普及抗震防災常識，提高廣大農民的工程質量意識和法制觀念。要抓緊組織修訂編制建制鎮、集鎮規劃區內的居民和村莊建設規劃范圍內的農民自建住宅標準、通用設計圖或標準設計圖集，并加強通用設計圖和標準設計圖集的推廣應用工作，逐步引導鄉村規劃建設范圍內的農民自建住宅由傳統結構型向標準規范結構型轉變。要加強村鎮建筑隊伍的技術培訓工作，制定符合本地實際的農民自建住宅施工技術規程等地方標準以指導施工，提高村鎮建筑從業人員的素質和技能。

三、完善程序，規范村鎮規劃建設管理行為

（一）規劃管理。進一步理順市縣鄉三級規劃管理體制，在市規劃管理部門的監督指導下，縣（區）人民政府負責本轄區村鎮規劃管理工作，縣（區）域村鎮體系規劃由縣區城鄉規劃管理部門組織編制，縣（區）人民政府審批；鄉鎮總體規劃、村莊規劃由鄉鎮人民政府組織編制，縣（區）人民政府審批，鄉鎮人民政府和縣（區）城鄉規劃主管部門負責組織實施和管理。要切實加強村鎮規劃管理工作，嚴把村鎮規劃建設項目審批管理關，杜絕違法違規建設，確保規劃全面實施。一是嚴格項目規劃審批。在鎮規劃區內的各類建設項目，必須嚴格按照《中華人民共和國城鄉規劃法》的規定，經鎮人民政府初審同意后，由縣（區）城鄉規劃主管部門審核辦理建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證。在鄉、村莊規劃區內的各類建設項目，由鄉、鎮人民政府初審同意后報縣（區）城鄉規劃主管部門核發鄉村建設規劃許可證。城鄉規劃主管部門不得在村鎮規劃確定的建設用地范圍以外作出規劃許可。二是加強規劃的監管。各縣（區）應當建立健全村鎮規劃實施情況的巡查管理機制，及時查處未經規劃許可或擅自變更規劃許可內容以及在村鎮規劃區以外進行建設的違法違規行為，維護村鎮規劃的嚴肅性。

（二）項目審批。市縣（區）要認真規范村鎮建設項目審批行為，制止多頭管理，多項審批。發改部門要制定簡便易行的項目審批流程指導項目工作，村鎮建設原則上按照基礎設施、公共建筑、生產設施、居住建筑辦理項目審批、備案、核準手續，不得以小康或新農村建設示范點項目的名義，代替項目審批、代替危舊房改造補助資金的批復。

（三）建筑市場管理

1．建制鎮、鄉、村莊規劃區內自籌資金在30萬元以下且建筑面積在300平方米以下的基礎設施、生產性建筑、公建設施，居民、村民自建二層以下的房屋建設工程，在建設單位或個人取得規劃許可證和土地手續，經鄉鎮人民政府現場放線后可由建設單位或個人自行組織建設，接受鄉鎮人民政府的監督和指導。屬于國有投資建設項目，按有關規定執行。

2．建制鎮、鄉規劃區內所有公共建筑，村民、居民自建兩層以上的房屋及其它投資額在30萬元以上或建筑面積在300平方米以上的建設工程，村莊建設規劃范圍內的學校、幼兒園、衛生院（所）等公共建筑（以下簡稱限額以上項目），均納入全市建設工程管理范圍，由各縣區建設局負責管理，在按程序辦理建設工程相關手續后方可進行建設?；窘ㄔO程序是：項目選址—立項、環評—建設用地規劃許可—土地審批—施工圖設計—建設工程規劃許可—施工圖設計文件審查—施工圖設計文件審查備案—招標—質量委托、安全備案—合同簽訂（施工、監理）—施工許可—規劃定位放線—組織施工—竣工驗收—竣工驗收備案。

3．承攬農村限額以上建設項目的勘察、設計、監理、施工、招標代理、造價咨詢、工程質量檢測業務的單位，必須具備相應的資質，在資質許可范圍內承攬業務。從農村實際出發，對農村二層及其以下住房，建房工匠實行資格認證制度，各縣（區）建設局負責認證；二層以上的房屋建筑，由具備資質的施工企業或由市建設局審查批準可在農村承擔多層住宅樓建設的勞務分包企業承建。

（四）用地管理

1．在鎮規劃區內建設的項目，必須符合土地利用總體規劃，經有關部門批準、核準、備案后，由縣區城鄉規劃主管部門依據控制性詳細規劃核發建設用地規劃許可證。建設單位在取得建設用地規劃許可證后，向縣區土地主管部門提出用地申請，依法報縣區級以上人民政府審批。符合劃撥條件的，以劃撥方式供應，經營性項目一律以有償方式供地。未確定規劃條件的地塊，不得提供建設用地。

2．在鄉、村莊規劃區內進行鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業建設以及農村村民住宅建設，原則上不得占用耕地；確需占用耕地的，必須依照《中華人民共和國土地管理法》有關規定依法辦理審批手續。

3．農民在村莊規劃區內新建住宅或在小區內集資統建住宅樓的，嚴格依照“一戶一宅”原則，必須建新拆舊，復耕舊宅基地。在新批宅基地或統建住宅樓時，農民與村社、村社與鄉鎮政府應簽訂復耕舊宅基地協議，明確復耕時間，保證按時復耕。鄉鎮長為第一責任人，承擔建新拆舊的責任。

（五）質量安全管理

1．健全監督機構，充實監管力量。各縣（區）政府要按照市委、市政府《關于加快推進建筑業發展的實施意見》（市委發〔2009〕37號）的要求，盡快充實縣（區）建設主管部門專業工作人員，設置質量安全、招標管理機構，延伸管理范圍，明確管理職能，落實工作經費，強化監管措施，切實加強對村鎮建設工程質量安全的管理。

2．加強對施工現場的監督檢查。市縣區建設部門要建立相應的質量安全流動抽查與定點監督檢查制度，重點抓好工程結構質量和施工安全的監督檢查，堅持監督與服務并舉的原則，對工程的設計、施工提供必要的技術指導和服務。

3．加強對農民自建住宅的服務指導。村鎮建設規劃范圍內農民自建兩層以下住宅的建設活動，鄉鎮人民政府堅持以服務為主、加強指導的原則，對設計圖集選用、基礎形式、砌筑墻體等重要工序給予技術指導服務。

四、明確分工，落實村鎮規劃建設管理責任

各縣（區）人民政府是村鎮建設的主要責任人，要結合本地實際，進一步建立健全縣（區）建設主管部門和鄉鎮一級的村鎮建設管理機構，確保村鎮建設管理隊伍穩定。要將日常管理和技術服務延伸到村，發揮村民自治組織的作用，建立起適應村鎮建設量大、面廣、點多的質量安全管理和服務體系。要統籌做好村鎮供暖、排污、垃圾處理、環境衛生基礎建設和日常管理工作。

市縣（區）紀檢監察部門負責監督各相關部門及其工作人員依法嚴格履行職能職責，防止工程領域不正之風和腐敗現象發生，提升行政效能，查處違紀違規行為；農辦（小康辦）抓好新農村示范點建設、協調涉農優惠政策落實，督促做好農村環境衛生整治；發改部門負責農村基礎設施和公共建設項目爭取，立項審批和農民自建二層以上房屋建設項目的立項備案，協調各個部門整合項目和資金用于村鎮建設；建設部門負責村鎮建設政策法規的貫徹落實，制定本轄區內村鎮建設的發展規劃，負責農村危舊房改造工程和建筑市場、質量安全監管；規劃部門負責村鎮規劃的編制和實施管理工作，推進城鄉規劃一體化管理進程；林業部門負責村鎮綠化規劃的審核、監督和管理工作，加快實現城鄉綠化一體化建設體系；國土部門負責用地審批、舊宅基地復墾工作；水務部門抓好水資源合理利用，農村水源熱泵供熱工程審查、施工驗收，打井取水許可的監管；財政部門負責農村基礎設施和公共建筑資金籌措撥付和監督管理；審計部門負責資金使用審計監督；環保部門負責村鎮建設項目環境影響評價文件的審核和農村環境監管工作；交通、文化、教育、衛生、體育、電力、農業、廣電等部門負責涉農項目爭取和實施，配套完善村鎮基礎設施項目建設；地震、人防、消防、氣象等部門要按照各自的職責做好建設服務工作，并嚴格執行項目建設收費許可的有關規定，不得隨意亂收費或搭車收費。

鄉鎮政府負責貫徹實施有關村鎮規劃建設管理方面的法律、法規和規章；組織村鎮規劃的編制、調整和實施，建立健全村鎮規劃建設管理檔案；按照縣區政府的授權負責轄區內建設項目規劃、建設的審核、審批、質量安全監管等工作；負責村鎮規劃區內公共設施和村容鎮貌的建設及管理工作。村民委員會負責本村區域規劃建設實施社會監督，做好村容鎮貌管理工作。

五、強化督查，提高村鎮規劃建設管理水平

（一）建立巡查報告制度。各縣（區）應建立本行政區域內村鎮建設工程的巡查報告制度。特別是國土部門要加大土地利用規劃執行、土地審批、違規占用土地建房的巡查；規劃部門要加大對村鎮編制及執行、規劃審批、市政配套設施建設與綠地建設是否同規劃方案相符等方面的巡查；建設部門要加大城區以外的限額以上工程執行基本建設程序情況的監督檢查；環保部門加強村鎮建設項目環境影響評價、農村環境監管方面的檢查。各部門要明確巡查人員及其職責，及時制止和查處各類違法違規行為。

（二）加大工作督查力度。各縣（區）要加大對村鎮建設項目和為民辦實事工程的監督檢查力度，要采取定期檢查和明察暗訪相結合的方式，加大實地跟蹤督查的力度。工作督查要與媒體監督、人大代表和政協委員監督、群眾監督等相結合，形成督查合力，確保督查工作取得實效。紀檢監察部門要圍繞優化農村發展環境，推動服務型政府建設，加大行政效能監察力度，切實解決一些機關和部門辦事推諉扯皮、效率低下等問題。

（三）嚴格過錯責任追究。一是對村鎮規劃建設管理部門和管理人員玩忽職守、違法行政、徇私舞弊造成不良后果的，監察部門要依法查處，嚴肅問責。二是對不按設計施工、偷工減料等違規建設的施工單位和個人，建設管理部門要依法從嚴查處。三是對不執行規劃，盲目上項目，與施工單位串通一氣，私自修改圖紙、插手材料供應、違規招投標、降低抗震設防標準等違規、違紀的人和事，及時查處，確保村鎮建設健康順利進行。

二〇一一年八月九日