市委辦發〔2009〕121號

各縣（區）委、縣（區）人民政府，市直有關部門：

《張掖市全面推進集體林權制度改革工作方案》已經市委、市政府同意，現印發你們。請按照本方案要求，加強組織領導，周密安排部署，精心組織實施，確保如期完成改革任務。

二〇〇九年十二月二十八日

張掖市全面推進集體林權制度改革工作方案

為認真貫徹落實《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發〔2008〕10號）、中央和全省林業工作會議精神，全面推進全市集體林權制度改革，根據《甘肅省全面推進集體林權制度改革工作方案》和《中共張掖市委張掖市人民政府關于推進全市集體林權制度改革的實施意見》（市委發〔2009〕19號）精神，在試點的基礎上，結合我市實際，特制定本方案。

一、總體目標

從2009年10月開始，在全市全面推進集體林權制度改革，用兩年時間基本完成明晰產權、承包到戶的主體改革任務。在此基礎上，通過配套改革，完善政策，加強扶持，搞好服務，規范管理，建立產權歸屬清晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉規范有序、監管服務有效的現代林業產權制度，實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的目標。

臨澤縣、山丹縣等試點縣（區）和鄉（鎮）在完成主體改革的基礎上，繼續深入開展試點工作，積極探索和推進配套改革，為全省和我市深入開展集體林權制度配套改革創造和積累經驗。

二、工作要求

市委發〔2009〕19號文件明確提出了全市集體林權制度改革的指導思想、基本原則、范圍和主要任務，要認真貫徹落實。在推進改革過程中，要重點把握好以下幾個方面：

（一）必須確保資源增長和農民增收。堅持生態建設和農民增收相結合，著眼于調動農民保護生態、建設生態的積極性，進一步加快植樹造林步伐，增加森林資源總量，提升森林資源質量；著眼于農民增收，鼓勵農民發展林下經濟，既達到保護生態、綠化國土的目的，又實現增產增收，讓農民獲得實實在在的利益，使林業真正成為農民創業就業、生產致富的重要產業。

（二）必須建立和完善兩項根本制度。在堅持和完善農村基本經營制度的基礎上，建立以家庭承包經營為基礎的現代林業產權制度，確保農民平等享有林地承包經營權，做到“按戶承包，按人分地，人人有份”，為加快林業發展激活內在動力；建立政府支持林業發展的公共財政制度，為加快林業發展提供有力保障。

（三）必須尊重農民意愿，堅持依法依規辦事。農民群眾是改革的主體。要做到改革的政策讓農民明白，改革的全過程讓農民參與，確保廣大農民的知情權、參與權、決策權和監督權。堅持依法依規辦事，嚴格執行《森林法》、《物權法》、《農村土地承包法》、《村民委員會組織法》等法律法規，做到改革的內容、程序、方法、結果“四公開”，與法律規定相符合，與政策、精神相一致，確保改革經得起實踐和歷史的檢驗。

（四）必須正確處理改革與穩定、放活與管理的關系。著眼于促進農村社會和諧穩定，妥善處理歷史遺留問題，堅決杜絕因工作不到位而引發的不穩定因素。要把興林和富民結合起來，正確處理好保護、利用與發展的關系，實現生態建設與產業發展互動、雙贏。

（五）必須堅持因地制宜、分類指導。對不同地域、不同類型的林地，實行分類指導、分區施策，確保改革符合當地實際。

三、方法步驟

全市集體林權制度主體改革要堅持“十五個環節”、“四簽字”、“五會定案”、“兩個三分之二”、“四榜公示”等方法步驟和相關制度，做到政策透明、決策公開、環環緊扣、程序到位、規范操作、穩步推進。十五個環節，即成立機構、精心謀劃、動員部署、宣傳發動、培訓骨干、調查摸底、制定方案、勘界確權、調處糾紛、簽訂合同、林權登記、頒發權證、歸檔備案、自查自驗、抽查驗收；四簽字，即接到會議通知簽字、參加會議簽字、票決承包方案簽字、確認林地界線簽字；五會定案，即林改動員會、調查現狀通報會、承包方案討論會、勘界確權通報會、領證會；兩個三分之二，即決定林改重要事項必須經過村民會議三分之二以上成員或村民代表會議三分之二以上代表表決通過；四榜公示，即林權現狀、承包方案、確權結果、登記發證四公示制度。

全市集體林權制度主體改革分五個階段進行。

（一）動員部署階段。主要任務是成立領導機構，精心研究謀劃，進行動員部署。時間安排：2009年10月1日至2009年12月10日。

1．組建機構。各縣（區）都要組建和完善領導機構，成立黨政主要領導任組長、分管領導任副組長的林改工作領導小組，設立辦事機構，組成專門班子，具體負責林改的組織實施工作。各行政村成立黨員、干部和群眾代表相結合的林改小組，民主推選產生村民小組林改理事會。

2．精心謀劃?？h（區）和鄉（鎮）黨委、政府要逐級召開會議，認真傳達中央和全省林業工作會議精神，精心研究謀劃林改工作；鄉（鎮）黨委、政府要研究制定具有針對性和可操作性的集體林改工作實施方案，上報縣（區）政府審核批復后組織實施，并報市林改工作領導小組辦公室備案。

3．動員部署。緊緊抓住春節前后農民工返鄉過節的有利時機，召開群眾大會，動員部署林改工作，向干部群眾講清林改的重大意義、目標任務、方針政策、方法步驟和工作程序，統一思想，落實責任，組織和動員干部群眾積極主動地投身林改工作。

（二）宣傳培訓階段。主要任務是廣泛宣傳林改政策，營造輿論氛圍，培訓骨干力量，加強工作指導。時間安排：2009年12月11日至2009年12月25日。

4．宣傳發動。充分利用各種傳媒，采取靈活多樣的方式，廣泛宣傳林改工作的重大意義、方針政策和方案，把政策交給農民，做到家喻戶曉、人人明白。

5．培訓骨干。各縣（區）黨政主要領導干部要認真學習林改政策，熟悉林改程序，掌握指導林改工作的主動權。對各縣（區）分管領導、林業局長、鄉鎮黨委書記、鄉鎮長、業務技術人員、鄉村干部和群眾中的林改骨干，要按照務實、管用的原則，認真進行政策培訓和業務培訓，努力提高林改工作政策水平，增強組織林改、指導林改、服務林改的工作能力。從縣（區）、鄉（鎮）機關抽調一定數量熟悉農林工作、責任心強的干部，經過嚴格培訓后派駐農村幫助指導林改工作。

（三）制定方案階段。主要任務是調查摸底，制定村組承包方案。時間安排：2009年12月26日至2010年1月31日。

6．調查摸底。以村民小組為單位，通過現場勘查、查閱資料等方式，全面查清林地面積、權屬結構、林地界限、經營狀況，確認參改人員資格。召開調查現狀通報會，將調查現狀張榜公示，公示期7天。

7．制定方案。按照一村一策、一組一策的要求，在深入調查研究、廣泛聽取群眾意見的基礎上，依據政策規定，結合本村實際，由鄉鎮領導、村委會組織，以村民小組為單位精心研究制定林改承包方案。召開林改承包方案討論會，經村民會議三分之二以上成員或村民代表會議三分之二以上代表表決通過，公示7天無異議后，上報鄉鎮政府審核批復，并報縣（區）林改工作領導小組辦公室備案后組織實施。

（四）勘界頒證階段。主要任務是勘界確權，調處糾紛，簽訂合同，登記頒證，歸檔備案。時間安排：2010年2月1日至2010年12月31日。

8．勘界確權。由群眾代表、村組干部、林業技術人員組成勘界小組，對每宗納入改革范圍的林地進行實地勘界，做到四至清楚、界標準確，人、地、證相符。本著公開、公正、公平的原則，結合立地條件，按照群眾意愿，采取公開協商等方法確定權屬。召開勘界確權通報會，張榜公示，公示期7天。

9．調處糾紛。對林地界線不清和承包經營引發的林權糾紛，按照“屬地管理、分級負責、依法調處”的原則，就地調處，及時化解，確保社會和諧穩定。對按“三定”政策落實權屬的林地，只要程序合法，合同規范，要予以承認；對手續不完善的，要予以完善；對群眾意見較大、顯失公正的，要通過群眾討論，予以妥善處理。

10．簽訂合同。經公示對勘界確權無異議的林地林木，由村委會作為發包方與農戶承包方簽訂承包合同，依法明晰產權，確立經營主體。承包合同要明確規定承包方不能改變林地用途，不得損毀林地；發包方要尊重承包方的承包經營權，不得非法變更、解除承包合同，不得干涉承包方的生產經營活動。

11．林權登記。林權申請登記材料經鄉（鎮）政府審查后，上報縣（區）林業行政主管部門審核、登記。對符合辦證條件的，以村為單位制成公示圖表，并張榜公示，公示期不少于30天。

12．頒發權證。經公示無異議的林權，由縣（區）政府核準，頒發全國統一制式的林權證書，確保登記內容齊全規范，數據準確無誤，圖、表、冊一致，人、地、證相符。召開領證會議，頒發林權證書。

13．歸檔備案。按照《甘肅省集體林權制度改革檔案管理辦法》規定，對林改過程中產生的各種原始資料造冊登記、立卷歸檔，確保檔案的完整、準確與安全，確保有據可查。

（五）檢查驗收階段。主要任務是檢查驗收，總結經驗，完善提高，鞏固成果。時間安排：2011年1月1日至2011年8月31日。

14．自查自驗。主體改革基本完成后，按照《甘肅省集體林權制度主體改革檢查驗收辦法》要求，縣（區）開展自查自驗，并向市和省林改領導小組上報查驗結果。

15．抽查驗收。由省、市林改領導小組組成聯合檢查驗收組，對縣（區）林改工作進行抽查驗收，寫出專題報告，并反饋抽查結果，提出完善提高的具體意見和建議。

各縣（區）要結合實際，對以上方法步驟、操作流程和五個階段的工作，要研究制定具體的實施辦法，創造性地開展工作。要堅持進度服從質量的要求，加大工作力度，加快改革進度，確保改革質量。

四、綜合配套改革

主要任務是圍繞放活經營權、落實處置權、保障收益權，深化改革，完善政策，健全服務，規范管理，著重抓好六項制度和一個體系建設。

1．建立健全林業管護制度。適應林改后經營主體多元化的要求，積極探索林業管護新機制，建立林業部門與鄉村社（組）和農戶相結合的管護制度，切實做好防火、防盜、防治病蟲害工作。把維護森林資源安全貫穿于林改全過程，在集體林主體改革期間暫停林木采伐、暫停林地林木流轉，嚴防亂砍濫伐。

2．建立健全支持林業發展制度。從2010年起，各縣（區）政府要把林業部門行政事業費全額納入財政預算；把森林防火、病蟲害防治和林業執法體系等基礎設施建設納入各級政府基本建設規劃；把林區道路、供水、供電、通訊等基礎設施建設分別納入相關行業的發展規劃；按照產權到戶、造林任務到戶、補貼到戶的要求，建立健全造林、保護、管理投入補貼機制。在認真落實中央財政對集體重點公益林生態效益補償的同時，結合實際，抓緊研究建立地方森林生態效益補償制度，對未納入國家補償范圍的集體公益林優先給予補償。

3．建立健全金融服務林業制度。在省上制定出臺金融服務集體林業改革與發展意見的基礎上，人民銀行張掖市中心支行要加大林業信貸投入，開發林業信貸產品，落實林權抵押貸款政策，開展小額林業貸款業務。逐步建立政策性森林保險制度，降低農民經營風險，增強抵御自然災害的能力。

4．建立健全林木采伐管理制度。放活商品林經營，簡化采伐審批程序，改進管理辦法，給予經營者更多的自主權；非林業用地林木采伐不受指標限制，不納入限額審批管理，實行自主經營；對公益林實行“確權到戶，補償到戶，科學經營，適度利用，有序管理”。在不影響生態功能的前提下，支持和鼓勵農民發展林下經濟，增加收入，讓經營者享有林業發展成果。

5．建立健全集體林權流轉制度。要加強各縣（區）林業綜合服務機構建設，將林權登記管理、資源評估、產權交易、法律咨詢、科技服務等集中于一個服務窗口。在不改變林地集體所有權和用途的前提下，允許農民通過轉包、出租、入股、轉讓等形式，依法、自愿、有償轉讓林地使用權和林木所有權。加強流轉管理，規范流轉行為，做到公平交易，保護農民的合法權益。

6．建立健全計生戶“四優先”林改制度。在落實集體林地產權分配時，優先為獨生子女戶、純女戶為主的農村“兩戶”家庭劃撥地理位置好、道路通暢、便于造林與管護的林地；對人多地少，不適宜或者村民不愿意搞家庭承包經營或股份合作經營的林地，經本集體經濟組織同意采取公開招投標、公開拍賣等方式承包，同等條件下“兩戶”家庭優先承包；在重點公益林林權分配到戶時，同等條件下“兩戶”家庭優先承包；在護林員公開選聘中，優先錄用“兩戶”家庭成員。同時將獎勵扶助家庭和特別扶助家庭納入“四優先”范圍，給予優先照顧。

7．建立健全林業社會化服務體系。引導農民建立各種林業專業協會，加強新型林業合作經營組織建設，大力發展農民林業專業合作社、家庭合作林場等林業合作組織。逐步形成政府主導、部門組織、農民群眾廣泛參與的林業社會化服務體系，解決一家一戶辦不了、辦不好的事情，降低生產和流通成本，提高林業生產經營效益。

五、保障措施

（一）加強領導，健全機構。各級黨委、政府要切實加強對集體林權制度改革工作的領導，特別是縣（區）黨政“一把手”要認真履行第一責任人的責任，親自抓、負總責。各縣（區）、鄉鎮和村集體林權制度改革領導小組組長必須由縣（區）委、鄉鎮黨委和村支部的書記擔任、分管領導任副組長。林改期間，要保持縣、鄉兩級黨政主要領導的相對穩定，如確需調整，原則上不得同時調離。要認真研究解決集體林權制度改革領導小組辦公室人員配備、經費保障等相關事宜，切實加強對集體林權制度改革的調度、統計、檢查、督導和檔案管理工作。

（二）廣泛動員，強化宣傳。各級黨委、政府要把加強宣傳發動貫穿于林改工作全過程，充分調動廣大群眾參與林改的積極性和主動性。各縣（區）、鄉鎮、村要緊緊抓住農閑和農民工返鄉過節的有利時機，采取組織召開動員會、群眾大會、舉辦專題培訓班、赴外地觀摩學習、利用各種媒體宣傳等多方式、多層次的開展宣傳，通過宣傳培訓，使各級領導干部深刻領會林改政策的精神實質，提高組織和領導改革的能力；使林改工作人員準確掌握專業技能，提高指導和服務改革的水平；使廣大群眾熟悉改革政策，了解改革的操作程序和方法，提高參與和推進改革的積極性。新聞媒體要充分發揮輿論引導作用，大力宣傳集體林權制度改革的方針政策和各地的好經驗、好做法，為林改工作營造良好的氛圍。

（三）分級負責，落實經費。按照中發〔2008〕10號文件、省委發〔2008〕41號和省委辦發〔2009〕84號文件精神，在落實中央財政補助經費的同時，地方財政按每畝集體林地至少1元落實工作經費，省、市、縣分別按3∶2∶5比例承擔；財政直管縣按省、縣5∶5比例承擔。各縣（區）都要根據參與改革的集體林地面積的大小，按照縣級財政負擔比例，盡快落實林改工作經費，為林改工作如期開展和順利進行提供必要的資金保障。

（四）加強督查，嚴明紀律。市、縣（區）都要建立督查制度，市委、政府督查部門要把集體林權制度改革納入重點督查范圍，加強對林改工作的督促檢查，及時發現問題，提出對策建議。市、縣（區）兩級林改領導小組辦公室要充分發揮綜合協調、督促檢查、政策咨詢、信息反饋、工作指導等作用，統籌兼顧，協調各方，確保各項政策措施落實到位，確保改革健康有序推進。要嚴格執行林改工作紀律，對因有令不行、有禁不止，行政不作為、亂作為，不認真履行職責、工作作風不實等，造成改革期間亂砍濫伐林木和引發群體性事件的，要嚴肅追究有關領導的責任。

附件：1．張掖市集體林權制度主體改革進度安排表（略）

2．張掖市集體林權制度改革工作流程圖（略）