市委發〔2009〕36號

各縣（區）委、縣（區）人民政府，市直及省屬駐張各部門、單位：

城鎮化建設事關全市經濟社會發展大局。為了進一步加快推進全市城鎮化建設進程，促進三次產業協調發展，提出如下意見：

一、進一步加快全市城鎮化建設的重大意義

經過多年的發展，全市城鎮道路、供水、供熱、供電、污水和垃圾處理等基礎設施建設取得重大進展，住宅建設、公建配套日新月異，設施水平逐步提高，人居環境持續改善，城鎮功能日臻完善，城鎮形象大幅提升，城鎮集聚輻射帶動能力顯著增強，城鎮化進入了快速發展階段。但總體上看，城鎮化水平和質量不高，低于全國平均水平10.2個百分點，沒有同工業化、三產發展形成良性互動，城鎮化的拉動力、吸引力不足；城鄉規劃的調控作用不明顯，城鎮基礎設施不完善，對經濟社會發展的支撐力不強；城鎮化建設融資渠道不寬，建設資金十分短缺，城鎮建設質量和管理水平有待進一步提高。

隨著國家擴內需、保增長、調結構政策的實施，蘭新鐵路客運第二雙線、軍民合用機場、火電二期、天然氣利用等跨區域交通、能源大項目在張掖落戶建設，水電、煤炭、鎢鉬、風能資源的開發為加快城鎮化建設提供了千載難逢的機遇。進一步加快城鎮化建設已成為優化資源配置，調整經濟結構，改變我市經濟增長緩慢、投資乏力狀況，促進經濟社會又好又快發展的重要突破口。市委二屆六次全委（擴大）會議提出的“以生態文明引領城市建設，依托城鎮化建設拓寬‘三條路子’，促進三次產業協調發展”的總體要求，是改變我市傳統發展模式和建設現代化城市的有效舉措，是符合科學發展觀的城鎮化發展道路，對于實現我市經濟、社會、環境的協調發展具有重大意義。

二、進一步加快全市城鎮化建設的思路和目標

基本思路：以黨的十七大、十七屆四中全會精神為指導，全面貫徹落實科學發展觀，以保護利用濕地、配套拓展新城、改造提升舊城、調整產業結構為重點加快市區發展；以完善服務功能、優化用地布局、美化人居環境為重點促進縣城建設；以配套基礎設施、培育支柱產業、增加農民收入為重點引導小城鎮發展。以改革創新加快城鎮化建設，實現城鎮的跨越式發展，促進城鎮化建設同經濟社會發展良性互動，為建設生態張掖、和諧張掖提供強有力支撐。

目標要求：利用3－5年時間，全市城鎮建成區面積擴大12平方公里（其中市區擴大7平方公里），城鎮化水平在2008年35.5％的基礎上年均提高1個百分點，城鎮化建設投資在2009年12.6億元的基礎上年均遞增13－18％，人均每年新增城鎮道路面積1平方米、居住面積1平方米、公園綠地面積1.2平方米，供水普及率達96％、供氣普及率達94％、熱電聯產和集中供熱覆蓋率達70％、污水處理率達50％、生活垃圾無害化處理率達100％。

通過持之以恒的努力，形成中心城市—縣城—小城鎮協調發展，城鎮職能完善、基礎設施配套、特色明顯、社會經濟繁榮、生態環境優美，城鎮化與三次產業相互促進、共同提高的局面，再現“文化名城”、“戈壁水鄉”、“濕地之都”的無限魅力。

三、進一步加快全市城鎮化建設的主要任務

1．進一步完善規劃體系，促進城鎮化科學發展。深入研究市域經濟發展戰略、城鎮建設條件、城鎮化發展動力機制，以市域城鎮體系規劃為重點，統籌資源利用和環境保護，準確定位各級城鎮性質和職能，合理確定城鎮發展規模，合理布局市域生產力和基礎設施，重點發展市區和縣城，逐步建立符合市情的城鎮體系。順應自然，調整完善市區城市總體規劃和綠地系統規劃，將北郊濕地納入城市綠地系統，制定城市風貌景觀規劃，編制濕地公園規劃和北部生態新區、濱河新區控制性詳細規劃及基礎設施建設規劃，將濕地保護和城市建設有機統一。協調城鎮空間布局，修編縣城總體規劃，編制省級風景名勝區和鄉鎮總體規劃，進一步提高控詳規覆蓋率，著力解決城鎮規劃的科學性和可操作性，增強規劃的活力和吸引力，引導城鎮合理發展。健全規劃管理制度，強化規劃監督管理，確保城鎮化建設科學發展。

2．進一步優化城鎮用地布局，明確城鎮功能分區，促進城鎮協調發展。市區充分利用城北濕地的資源生態優勢和國家加大生態環境保護投資的政策機遇，堅定不移地走以生態張掖建設為引領的城市發展路子。根據新修編城市總體規劃確定的城市功能分區、發展方向、布局結構，實施新城帶動戰略，著力培育城市新區，推進老城改造，逐步實現“一體兩翼”、“一心三區”的城市形態和綜合發展態勢。（1）強化中心城區（一體、一心）公共服務職能和核心地位，發揮承東啟西的作用。突出老城區歷史文化名城特色，重點發展商業和旅游業。老城區把重點放在提升功能、強化管理上，按照主城區控制性詳細規劃進行城市特色塑造，對主干道及兩側建筑進行提升性改造，主要配套完善供氣、排水設施，結合保障性住房建設改造危舊平房區，防止房地產和行政辦公設施過度開發。適應城市發展的需要，在老城區四周按規劃建設面向全市的公共服務設施。（2）加快兩翼、三區建設，帶動城市向生態文明和高新產業發展。對東北郊工業園區內建設用地進行合理置換，保留高新技術產業，將其余二、三類產業分別安置于兔兒壩灘循環經濟產業園區和高載能工業園區，通過高新生態科技產業聚集，原有園區實現產業升級，從而構筑起新的東北部產業園區，優化城市產業布局，促進中心城區、濱河新區、北部濕地生態區及其自身可持續循環發展，提升城市的現代化水平。依托黑河、濕地公園的景觀區位優勢，借助蘭新鐵路第二雙線客運站在濱河新區建設的機遇，強力推進濱河新區建設，公共資源配置適時西移，政策性遷建區級行政辦公設施，適時配建中、小學，在區域內發展以服務業為主導的第三產業，著力培育商貿流通和旅游服務業。配建大型賓館、會務設施，形成集旅游購物、餐飲娛樂、休閑觀光、生態居住于一體的生態新區。將北部生態濕地區納入為城市有機組成部分，通過對濕地生態環境的保護、培育、恢復以及濕地公園的建設，優化城市環境，強化城市生態系統的自我修復能力，構建良好的生態體系，為周邊各個區塊乃至城市整體的和諧發展奠定良好基礎，形成城市發展的生態動力，營造人與自然和諧共生的環境氛圍，豐富城市景觀環境面貌，延伸中心城區、濱河新區旅游文化活動，打造城市旅游文化品牌，提升城市競爭力。

五縣城充分發揮比較優勢和后發優勢，立足自然、經濟、歷史、人文、生態條件，貫徹“以人為本”的思想，以生態文明引領城市發展，科學調整城鎮空間結構，準確定位城鎮職能，合理劃分城鎮功能區，引導城鎮走生態保護、旅游開發與城鎮建設互動共生、良性循環的發展道路，加快縣城建設步伐。

3．進一步加快城鎮生態環境建設，以生態建設引領城市發展。高度重視城鎮生態環境建設，把城鎮生態環境建設作為貫徹落實科學發展觀的重要內容和改善民生的重要工程。市區以改善城市生態環境、建設生態城市為目標，以建立國家級濕地自然保護區、國家級濕地公園和國家城市濕地公園為切入點，加強城市生態建設和園林綠化工作。加快編制、實施國家級濕地公園二期規劃，設置各類功能區；啟動建設張掖國家城市濕地公園，配套渠路、棧道、科普、觀賞、娛樂等設施；實施濕地水源涵養工程，建設環城河道，配套園林景觀，增加城市靈氣；完善主城區綠地系統，恢復“五塔”景觀，加大公園綠地、防護綠地建設力度，分區域規劃建設街頭綠地和特色市民活動廣場，形成一鏈、二廊、三環、多核的城市綠地系統、生態系統、景觀系統。各縣城要因地制宜編制和實施城市綠地系統規劃，扎實抓好城鎮生態環境建設和園林綠化工作，高臺建設黑河水鄉城市、臨澤建設生態園林城市、山丹建設省級園林城市、民樂建設高原生態城市、肅南建設民族山水園林城市，提升城鎮品位和知名度，促進城鎮人與自然和諧相處。

4．進一步加快城鎮基礎設施建設，提高城鎮綜合承載能力。（1）加快城鎮道路拓建，擴展城鎮發展空間。市區重點拓建濱河新區濱河大道、濱湖路、水韻街、西大街延伸段、北二環路、西三環路等主次干道，同步配套綜合管線、路燈、綠化等設施；主城區拓改建東二環北段、西環路、北環路、西一路、南三環路、南街延伸段等主次干道，新建火車站客運站與城市主干道、濱河新區的連接通道，深入挖掘歷史文化名城內涵，精心整治四大街和縣府街及兩側建筑，提升城市形象；五縣城梳理道路系統、拓改建主次干道、完善支路和巷道，形成完整、便捷的路網框架。（2）加快環?；A設施建設，提高城市環境質量和基礎設施對經濟社會發展的貢獻率。市區建設城市天然氣利用工程、熱電聯產項目、全市統一的醫療廢物處置設施，擴建集中供熱工程，續建生活垃圾填埋場，配套公廁、垃圾分撿箱、垃圾中轉站等環衛設施；五縣城規劃建設集中供熱和天然氣利用項目，依據國家產業政策適時推動熱電聯產，建成垃圾填埋場，實現城鎮生活垃圾無害化處理目標。市縣區做好城市污水處理工程二期和縣城污水處理工程建設前期工作，根據國家節能減排政策要求，適時啟動建設。組織實施供水水質保障項目，提高供水保障能力。完善城鎮排水系統，改善城鎮環境質量。疏浚城鎮水脈，實施清污分流，配套排污管道，實現城鎮碧水長流的目標。（3）加快城鎮公建設施建設，完善城鎮功能。適時在城鎮新區規劃建設學校、會展中心、體育場館、文化娛樂、旅游接待、金融商業、物流服務等公建設施，提升城鎮形象，增強城鎮集聚、輻射、帶動能力。

5．進一步加快城鎮住房建設，拉動經濟快速發展。把城鎮住宅建設作為加快城鎮化建設，拉動城鎮經濟發展的一項重要產業來抓。各縣區政府、市政府各相關部門要進一步調整住房供應結構，完善住房保障體系，落實住房建設政策，引導住房投資消費，促進房地產業持續健康快速發展。年建設各類住房（含經濟適用住房和廉租住房）60萬平方米以上，其中：商品房80％，經濟適用住房15％，廉租住房5％。市區利用保障性住房建設的政策性機遇，采取政府主導、統一規劃、整體改造、市場運作、統一拆遷、凈地出讓、社會開發的辦法，穩步推進危舊平房區改造，降低舊城區人口密度，提高居民居住水平，優化城市環境。深入研究城鎮房屋拆遷補償安置政策，切實規范城鎮房屋拆遷市場，創新拆遷補償安置方式，將住房保障同拆遷安置相結合，政府指導同市場評估相結合，強制拆遷同以情拆遷相結合，保障各方利益，促進城鎮建設。

6．進一步加快城建技術創新，提高城鎮化建設節能生態水平。把建筑節能作為轉變建筑業發展方式、推動城鎮建設可持續發展的著力點，大力推進城鎮建設技術創新，為生態立市奠定基礎。加強園林綠化規劃設計和科技攻關力度，大力推廣節水綠化技術，積極推行節約型城市園林綠化建設；新建建筑全面落實強制性建筑節能標準，推進建筑節能技術創新；加強和改進新型墻體材料和散裝水泥專項資金征收管理，促進新型保溫節能墻體材料研發、生產和使用；開展既有居住建筑節能改造、公共建筑能耗測評工作，促進全社會行為節能；加強可再生能源調查評價，制定可再生能源建筑應用規劃，在城鎮建設領域大力推廣使用太陽能、風能、淺層地能等可再生能源和技術，全面提高城鎮建設的清潔能源水平，提高城鎮生態指數。

7．進一步加快園區基礎設施建設，搭建產業發展平臺。在園區建設上，要堅持產業入園的原則，形成聚集效應，集合各類生產要素；要堅持規劃先行的原則，科學合理分析優勢，精心謀劃產業布局和發展方向；要堅持以特立區的原則，整合力量，注重園區環境建設、能力建設，打造所有資源要素的聚集地、政策的洼地，投資服務高效的平臺，以超常規的方式、超常規的舉措，贏得超常規的發展。各縣區政府要完善各類工業園區產業發展規劃，加快園區內道路、供電、供水、通訊、綠化美化等基礎設施建設，配套完善管理、信息、金融等綜合服務設施，提升園區承載能力。鼓勵各類投資主體參與產業聚集區基礎設施建設，落實各項優惠政策，促使項目向園區集中，實現聚集發展。

8．進一步加快村鎮建設步伐，推進城鄉一體化進程。要按照“政府主導、統一規劃、市場運作、以人為本、安置先行”的原則，靈活采取留地安置、異地搬遷、貨幣補償、兌換商住、培育產業、安置就業等辦法，著力推動城中村改造工作。按照小城鎮、大戰略的總體思路，發揮重點小城鎮的帶動作用，突出抓好部、省、市級重點小城鎮道路、供水、供熱、污水處理設施建設，適度有序轉移部分城鎮功能，培育特色產業，引導人流、物流、資金流向小城鎮集聚，推進城鄉一體化進程。切實抓好全市小城鎮和村莊規劃建設工作，引導農民因地制宜進行小康住宅建設和危舊房改造，避免盲目攀比、脫離實際的建設。完善村鎮規劃建設管理制度，健全市、縣區、鄉鎮村鎮規劃建設管理機構，明確各級管理部門職責，確保村鎮建設健康有序進行。

9．進一步加強城市管理，優化城市發展環境。正確處理建設與管理、部門管理與社會參與、城市形象與市民生活的關系，創新城管理念，聚合城管力量，延伸城管區域，形成兩級政府（市、縣區）、三級網絡（市、縣區、鄉鎮或街道辦事處）、統一領導、分級管理、條塊結合、權責一致、管理高效的城管體系，促進城市發展和社會和諧。加強宣傳教育，優化執法環境。強化規劃管理，建立違法建設巡查機制，切實把違法建設控制在萌芽狀態。疏堵結合，規范便民服務攤點，方便市民生活，安排就業崗位。大力開展專項整治和示范街創建活動，提高城市管理的精細化水平。加強城市園林綠化行政執法力度，切實保護城市綠化、生態建設成果。

四、進一步加快全市城鎮化建設的政策措施

1．堅持解放思想，堅定不移地走以生態張掖建設為引領的城市發展路子。環境是人類賴以生存的基礎，是經濟社會發展的基本條件，揚生態資源之長，避經濟總量之短，突出西北地區自然生態資源優勢，走以生態張掖建設為引領的城市發展路子，是符合科學發展觀的城鎮化道路。要實現城鎮的跨越式發展，必須突破傳統觀念的束縛，解放思想，多輪驅動，拓展城鎮發展道路。加大生態城市建設宣傳力度，開展多形式、多層次的宣傳活動，在全社會形成以生態文明推動城鎮化建設的共識，提高公眾參與意識，使善待自然、保護環境、建設生態城市成為全社會的自覺行為，大力促進城鎮化建設。

2．堅持改革開放，大力強化經營城市工作。經營城市是市場經濟條件下規劃、建設、管理、發展城市的有效途徑。要按照創新觀念、盤活資產、多元運作的思路，加大改革開放力度，運用市場機制盤活和整合城市各類資源，建立城鎮化建設多元化投資體制。一是加大土地聚資力度，把土地資本作為經營城市的核心內容來抓，挖掘城市土地的融資潛力，堅持走以地生財、項目聚財、招商攬財的發展路子。二是健全完善市城投公司法人治理結構和運營機制，充分發揮城投公司經營城市的平臺作用，積極向銀行申貸?？h區組建城投分公司，按區域和職能開展經營工作，充分發揮市縣區兩級政府的融資作用。三是創新投融資體制，積極探索城市基礎、公用設施市場化運作方式，把可經營性項目使用權和經營權推向市場，形成社會資金、民間資金、國家投資、銀行貸款等多元投資參與、社會公開運作的城市經營格局。四是轉變項目建設觀念，用市場的辦法綜合運作項目，修建道路之前儲備道路兩側可開發用地，通過經營土地提高項目的產出效益。五是鼓勵采取市政公用事業特許經營的辦法配套濱河新區供水、供熱、供氣設施。同時積極推進各種項目以BOT、TOT等方式融資。六是以項目為載體，積極爭取國家、省上專項、國債、以獎代補、貸款貼息補助資金用于城市基礎設施建設。七是采取放水養魚的寬松政策，營造寬松環境吸引市內外資金投資建設。

3．堅持用足用活相關政策，促進城鎮化快速發展。制定實施有利于促進城鎮化發展的政策，是保證城鎮化戰略順利實施的關鍵，要通過創新體制，完善各項政策，營造城鎮化健康有序發展的環境。（1）完善城鎮戶籍準入制度。規范城鎮人口登記管理制度，放寬戶口準入限制，增加城鎮人口規模。對在城鎮已具有合法固定住所、穩定職業和收入來源的人員，及時辦理城鎮戶口，對引進的人才和在我市投資建廠、經商辦企業的人員及其親屬積極辦理入戶手續。在城市、小城鎮、各類工業園區規劃區范圍內的農業人口，在保留農村承包地、自留地、宅基地不變的情況下整建制轉為城鎮人口，其土地全部被政府征用后按規定辦理養老保險和城鎮居民最低生活保障手續。對夫妻分居、有撫養關系等合理原因提出入戶的都應予以解決。（2）完善被征地農民社會保障制度。一是征收土地時年滿16周歲（含16周歲）以上、征收土地占現有承包地20％（不含20％）以上的被征地農民參加養老保險。其中征收土地占現有承包地80％（不含80％）以上的視為完全失地農民，剩余土地交回村集體，轉為城鎮戶口，納入城鎮職工基本養老保險，實行統賬結合的養老保險模式，參加養老保險的費用由個人和政府共同承擔，在征收土地時一次性繳清。二是在城鎮建設中，將完全失地農民整建制轉為城鎮戶口，納入城鎮居民最低生活保障范圍，按規定發放城鎮居民最低生活保障金，并對就業困難人員，合理安排公益崗位和引導就業。（3）加強土地管理，節約集約用地。嚴格按照國務院和省政府切實推進節約集約利用土地的政策精神和要求，切實加強用地管理，嚴格保護耕地，大力推進節約集約用地，嚴格執行閑置土地處置政策，規范土地征用補償安置工作，深入推進土地有償使用制度改革，積極引導利用荒灘地和廢棄地，加快土地流轉，提高土地使用效益，為城鎮化建設提供用地保障。（4）全面落實房地產發展政策。各縣區政府、市政府各相關部門要全面落實省政府促進房地產業平穩健康發展的政策意見，出臺促進我市房地產業健康快速發展的政策措施，把房地產業培育成加快城鎮化建設的主力軍。（5）市縣區財政資金向城市建設傾斜，不單靠城維費，整合各方面財政資金投入城市建設。（6）設立政府償債基金，適度負債，以中長期貸款推動城鎮化快速發展。項目安排和資金使用向濱河新區傾斜。

4．堅持完善制度機制，建立促進城鎮化建設科學發展的長效機制。建立城鎮化建設工作考核評價體系、專家咨詢決策、人才培養制度，出臺加快建筑業發展的實施意見、加快濱河新區建設的實施意見和支持城鎮化建設的財政、金融政策，健全完善城鎮規劃、建設、管理、經營以及園林綠化等方面的各項地方規范性文件。理順城鎮化建設體制，強化城鎮化建設“一盤棋”的思想，整合城鎮化建設力量，建立市、縣區政府組織，建設部門主抓，相關單位聯動，全社會廣泛參與的城鎮化推進機制。

5．堅持強化責任，以務實創新的精神加快推進城鎮化進程。堅持不懈地抓好城鎮化建設，加快推進城鎮化進程，是事關全市經濟社會發展的重中之重。全市上下要進一步增強工作的責任心和緊迫感，認真落實領導掛項、部門負責制度，切實加強領導，靠實責任，確保每個項目有人抓，有人管。各有關部門要切實履行好職能，嚴格落實項目建設責任制，加強督查，定期通報，嚴格考核，力促城鎮化建設順利推進，引領全市經濟社會健康快速發展。

二〇〇九年十一月十一日