市委辦發〔2018〕118號

各縣區委、縣區人民政府，市委有關部門，市級國家機關及有關部門，省屬駐張有關單位：

《張掖市農村集體產權制度改革試點方案》已經省深化農村改革領導小組辦公室（原省農村集體產權制度改革領導小組辦公室）批復（甘農產權改革辦〔2018〕2號），經市委、市政府同意，現印發你們，請認真組織實施。

中共張掖市委辦公室　張掖市人民政府辦公室 

2018年8月13日　　                    

張掖市農村集體產權制度改革試點方案

為深化農村集體產權制度改革，激活農村各類生產要素，賦予農民集體資產更多權能，增加農民財產性收入，促進集體經濟發展壯大、實現集體資產保值增值?，F就我市開展整市農村集體產權制度改革試點工作制定如下方案。

一、試點單位基本情況

張掖市地處河西走廊中部，轄甘州、臨澤、高臺、山丹、民樂、肅南裕固族自治縣一區五縣，60個鄉鎮（社區），835個行政村，5796個社，總人口130萬人，其中，農業人口100.59萬人，農戶28.31萬戶。全市總面積4.2萬平方公里（含山丹馬場），全市集體所有農用地面積537.7萬畝（不含山丹馬場），其中：耕地398.94萬畝，園地6.06萬畝，林地53.3萬畝，草地20.69萬畝，坑塘水面1.17萬畝，其他66.53萬畝。2017年農業增加值101.16億元，農民人均純收入12612元。全市村級集體資產總額20.96億元，平均每個村擁有251萬元。其中固定資產16.54億元，流動資產4.42億元，村級債權741萬元，平均每個村0.85萬元，村級債務4.31億元，平均每個村52萬元。

二、開展試點的條件和優勢

（一）集體資產管理基礎扎實。近年來，我市緊緊圍繞貫徹落實中央一號文件精神，把加強農村集體“三資”管理工作作為加強農村基層黨風廉政建設，維護農村社會和諧穩定的重要舉措來抓，切實加強規范化管理，農村集體“三資”管理工作健康有序發展。我市甘州、臨澤、高臺被評為全國農村“三資”管理示范縣，肅南縣被評為全省農村“三資”管理示范縣，示范縣占全市縣區的67%。

（二）干群參與改革積極性高。我市歷來重視農業農村改革，始終把深化農村改革作為農業農村工作的重頭戲，尤其高度重視農村集體產權制度改革工作。黨中央、國務院，省委、省政府《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》下發后，市委市政府及時研究，迅即制訂印發了全市《實施意見》，2017年率先在高臺縣開展了試點，2018年在全市進行了推行。與此同時，深入開展農村集體產權制度改革宣傳，廣大基層干部群眾改革愿望強烈，參與改革的積極性十分高漲。建成了6縣區農村集體“三資”管理信息互聯互通工作平臺，建立健全了各項財務管理制度，為深化農村集體產權制度改革打下了堅實地基礎。

（三）改革機構隊伍健全完善。市委、市政府進一步加強對試點工作的組織領導，部分縣區和鄉鎮赴貴州省六盤水市、江浙等地學習了農村集體產權制度改革和土地股份合作制改革的經驗，為推進農村集體產權制度改革提供了參考和借鑒。同時，進一步建立健全農村經營管理機構和隊伍，市縣（區）、鄉（鎮）共有農經機構（含減負辦）67個，工作人員300名，工作機構和隊伍運轉順暢，為推進農村集體產權制度改革提供了保障。

三、總體要求

（一）指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，切實把握新時代鄉村振興戰略的著力點，以明晰農村集體產權歸屬、維護農村集體經濟組織成員權利為目的，以推進集體經營性資產改革為重點，以發展股份合作等多種形式的合作與聯合為導向，堅持農村土地集體所有，堅持家庭承包經營基礎性地位，探索集體經濟新的實現形式和運行機制，培育農業農村發展新動能，不斷解放和發展農村社會生產力，促進農業發展、農民富裕、農村繁榮，為推進城鄉協調發展和美麗鄉村建設、鞏固黨在農村的執政基礎提供重要支撐和保障。

（二）基本原則

把握正確改革方向——充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，明確農村集體經濟組織市場主體地位，完善農民對集體資產股份權能，把實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益作為改革的出發點和落腳點，促進集體經濟發展和農民持續增收。

堅守法律政策底線——堅持農村土地集體所有不動搖，不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產流失；堅持農民權利不受損，不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了，防止內部少數人控制和外部資本侵占。嚴格依法辦事，妥善處理各種利益關系。

尊重農民群眾意愿——發揮農民主體作用，支持農民創新創造，把選擇權交給農民，確保農民知情權、參與權、表達權、監督權，真正讓農民成為改革的參與者和受益者。

分類有序推進改革——根據集體資產的不同類型和不同區域條件確定改革任務，堅持分類實施、穩慎開展、有序推進，堅持先行試點、先易后難，不搞齊步走、不搞一刀切；堅持問題導向，確定改革的突破口和優先序，立足農村集體經濟組織發展水平等實際，明確改革路徑和方式，劃分不同類型，制定改革方案，細化改革措施，著力在關鍵環節和重點領域取得突破。

堅持黨的領導——堅持農村基層黨組織的領導核心地位不動搖，圍繞鞏固黨在農村的執政基礎來謀劃和實施農村集體產權制度改革，確保集體經濟組織依法依規運行，逐步實現共同富裕。

（三）目標任務

通過改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度。2018年8月底前高臺縣完成整縣推進試點工作任務；2018年8月底前全市836個村全面完成農村集體資產清產核資工作；2019年9月前全面完成農村集體經濟組織成員身份認定，基本完成全市農村集體產權制度改革試點任務。2018年8月完成臨澤、甘州農村“三變”改革試點工作任務，通過省級驗收。

四、試點內容

（一）全面開展集體資產清產核資。對農村集體經濟組織擁有的資源性資產、經營性資產、非經營性資產進行全面清理核實，摸清集體家底。重點清查核實未承包到戶的資源性資產和集體統一經營的經營性資產以及現金、債權債務等，查實存量、價值和使用情況，做到賬證相符和賬實相符。對清查出沒有登記入賬或者核算不準確的資產，進行價格重估并核對公示后登記入賬或者調整賬目；對長期借出或者未按規定手續租賃轉讓的資產，清理收回或者補辦手續。依據法律法規和有關政策規定，明晰農村集體資產產權歸屬。對土地、林地、草地等資源性資產的清理與確權資料相互印證，確保數據真實準確。清產核資結果在村務公開欄或通過其它形式，及時向全體農村集體經濟組織成員公示，公示期滿后經成員大會或者代表大會確認。清產核資結束后，依據清產核資結果，建立健全資產臺賬，完善農村集體資產產權變動登記制度，對所有權、承包權、經營權各項權能及其抵押擔保等情況及時進行動態登記，實行臺賬管理。（責任主體：各縣區；配合單位：市發改委、市財政局、市農業局、市國土資源局、市林業局、市水務局、市政府金融辦、市扶貧辦、市交通運輸局、市建設局、市教育局、市文廣新局、市衛計委、市工商局、市稅務局）

（二）全面確認農村集體經濟組織成員身份。依據有關法律法規，按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。改革試點中，以村為單位，在群眾民主協商基礎上制定確認農村集體經濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法，成員身份的確認既要得到多數人認可，又要防止多數人侵犯少數人權益，切實保護婦女合法權益。農村集體經濟組織成員認定辦法由鄉（鎮）、縣（區）政府審核備案，縣級農業主管部門建立健全農村集體經濟組織成員登記備案機制。提倡農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產份額和集體成員身份。（責任主體：各縣區；配合單位：市農業局、市公安局、市民政局、市婦聯）

（三）有序推進經營性資產股份合作制改革。將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據。改革主要在有經營性資產的村鎮，特別是城中村、城郊村和經濟發達村開展。農村集體經營性資產的股份合作制改革，充分體現成員集體所有和特有的社區性，確保在農村集體經濟組織內部封閉進行。股權設置主要以成員股為主，是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定。倡導股權管理實行不隨人口增減變動而調整的方式。改革后農村集體經濟組織進一步完善治理機制，制定組織章程，涉及成員利益的重大事項實行民主決策，防止少數人操控。（責任主體：各縣區；配合單位：市發改委、市財政局、市農業局、市國土資源局、市扶貧辦、市林業局、市水務局、市旅發委）

（四）賦予農民集體資產股份權能。將賦予農民集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等權能納入試點內容。落實農民對集體資產股份的占有、收益權。堅持農民持有的集體資產股份有償退出、轉讓不得突破本集體經濟組織范圍原則。形成集體資產股份抵押、擔保貸款辦法，指導農村集體經濟組織制定農民持有集體資產股份繼承的辦法。探索農民對集體資產股份有償退出的條件和程序。（責任主體：各縣區；配合單位：市農業局、市政府金融辦、市財政局、市民政局、市司法局、市工商局、人行張掖市中心支行）

（五）發揮農村集體經濟組織功能作用。推動有集體統一經營資產的村，特別是城中村、城郊村、經濟發達村等，建立健全農村集體經濟組織?？h級農業主管部門負責向農村集體經濟組織發放組織登記證書，農村集體經濟組織可據此向有關部門辦理銀行開戶等相關手續。改革后農村集體經濟組織不斷完善治理機制，制定組織章程。依法維護農村集體經濟組織及其成員的權益，保證農村集體經濟組織平等使用生產要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護。探索明晰農村集體經濟組織與村民委員會的職能關系，對有需要且條件許可的村，實行村民委員會事務和集體經濟事務政經分離。（責任主體：各縣區；配合單位：市農業局、市政府金融辦、市扶貧辦、市民政局、人行張掖市中心支行）

（六）多種形式發展集體經濟。創新村級集體經濟發展思路，培育“資源開發型、資產盤活型、產業帶動型、服務增收型、鄉村旅游型、社會幫扶型、股份合作型”等七種模式，發展壯大集體經濟。農村集體經濟組織可以利用未承包到戶的集體“四荒”地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）、果園、農（林）場、養殖水面等資源，集中開發或者通過公開招投標等方式發展現代農業項目；可以利用生態環境和人文歷史等資源發展休閑農業和鄉村旅游；可以在符合規劃前提下，探索利用閑置的各類房產設施、集體建設用地等，以自主開發、合資合作等方式發展相應產業。支持農村集體經濟組織為農戶和各類農業經營主體提供產前產中產后農業生產性服務。鼓勵村級集體經濟組織牽頭組建勞務合作社或勞務中介公司。允許村級集體經濟組織獨立申報涉農項目。鼓勵整合利用集體積累資金、政府幫扶資金、捐贈資金等，通過入股或者參股農業產業化龍頭企業、村與村合作、村企聯手共建、扶貧開發等多種形式發展集體經濟，探索各級財政和有關部門投入到村級集體經濟組織的專項資金和項目資金，以村集體股金的形式投入到經營狀況比較穩定的合作社、企業或其他經濟組織的投資運營方式，壯大集體經濟實力。（責任主體：各縣區；配合單位：市委組織部、市發改委、市財政局、市農業局、市國土資源局、市扶貧辦、市林業局、市水務局、市旅發委、市工商局）

（七）全面強化農村集體資產財務管理。加強農村集體資金資產資源監督管理，加大農村集體資產管理、財務管理、農村審計以及財務公開等政策法律法規的貫徹落實力度。加大農村集體資產監督管理信息化建設力度，發揮省級農村集體資產監督管理網絡平臺的作用，農村集體資產清產核資工作完成后，全面錄入各類農村集體資產的資料信息，著力打造農村集體資產管理大數據平臺，推動農村集體資產財務管理制度化、規范化、信息化。加強市縣鄉農村經營管理體系建設，健全機構，充實人員，理順關系，確定其承擔行政職能的身份，確保農村集體資金資產資源監督管理工作有專人負責；穩定農村財會隊伍，落實民主理財，規范財務公開，切實維護集體成員的監督管理權。加強農村集體經濟組織審計監督，做好日常財務收支等定期審計，繼續開展村干部任期和離任經濟責任等專項審計，建立問題移交、定期通報和責任追究查處制度，防止侵占集體資產。對集體財務管理混亂的村，組織力量進行全面整頓，堅決防止和糾正發生在群眾身邊的腐敗行為。（責任主體：各縣區；監管單位：市編辦、市財政局、市人社局、市農業局、市審計局）

（八）深入推進全市農村“三變”改革試點。按照要求，積極開展“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的農村“三變”改革。督促臨澤縣、甘州區按期完成省級和市級試點任務，其他4縣各選擇2-3個鄉村開展試點。與此同時，在總結完善高臺縣東聯村等試點成功經驗的基礎上，各縣（區）積極擴大農村土地經營權入股股份制改革試點工作，每個縣區選擇群眾積極性高、產業發展好的3-5個村開展試點示范。通過觀摩學習、農戶培訓、項目篩選、團隊組建、合作社改組等工作，引導更多的群眾由農民變為股民。（責任主體：各縣區；監管單位：市委農辦、市農業局、市國土資源局、市扶貧辦、市林業局、市水務局、市旅發委、市工商局）

（九）拓展試點成果應用。建立健全村集體經濟組織成員登記備案機制、股金證書和股金臺賬管理制度，及時對股金的數量、變更、交易等備案和更新，賦予農民群眾充分的集體資產權能?，F階段農民持有的集體資產股份有償退出不得突破本集體經濟組織的范圍，可以在本集體內部轉讓或者由本集體贖回。股份繼承以《中華人民共和國繼承法》為依據，按法定順序繼承。積極探索股份抵押及擔保權的賦予，選擇部分已完成改革試點的村開展集體資產股份抵押、擔保權的改革試點。（責任主體：各縣區；監管單位：市農業局、市民政局、市政府金融辦、市工商局、人行張掖市中心支行）

五、工作程序

（一）制定工作方案。依據市級工作方案，縣區、鄉鎮結合各自實際，制定相應的工作方案，試點村本著“一村一案”制定具體實施方案，明確參加改革的村集體經濟組織和完成時限。村級改革方案，經村集體經濟組織成員（代表）大會三分之二以上通過，經張榜公示無異議后，由鄉鎮審核批準后實施，同時報縣（區）農業主管部門備案。

（二）開展清產核資。嚴格按照市農業局等十部門印發的清產核資工作方案要求，認真開展農村集體經濟各類資產的清產核資，明確集體資產權屬關系。村集體經濟組織成員大會要求進行資產評估的，可委托農村經營管理機構或有法定資質的評估機構進行評估。清產核資結果，應提交農村集體經濟成員（代表）大會審議，經成員（代表）大會三分之二以上表決通過后張榜公示。公示無異議后，報鄉鎮人民政府和縣區農業部門登記備案。

（三）界定成員身份。農業部門指導各鄉鎮結合當地實際，制定成員界定指導性意見，以村為單位制定成員界定辦法，協調平衡各方利益，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，做到全面、準確、無遺漏。身份界定結果提交農村集體經濟成員（代表）大會民主討論，經成員（代表）大會三分之二以上通過后張榜公示，公布時間不少于7天。村集體經濟組織要編制成員名冊，經鄉鎮人民政府審核后，報縣區農業部門登記備案。

（四）設置股權種類。股權設置以成員股為主，是否設置集體股、農齡股等由本集體經濟組織成員民主討論決定，個人股按村集體組織成員實行一人一股制，男女享有平等權利。具體股權量化、股份配置及管理，各村結合各自實際確定，但必須經村集體經濟組織成員（代表）大會民主討論決定。

（五）量化成員股份。對經營性資產折股量化，發展農民股份合作；經營性資產股權分配對象確認、股權配置比例、單位股權價值額的確定等股權量化工作，在遵循法律、法規和現行政策的前提下，由村民會議審議通過后，張榜公布方可實施；對非經營性資產，有價有物的，按購入價計價，有物無價的，按評估價計價，全部登記入賬，由集體統一管理；對集體資源性資產，按照有關政策，做好確權登記頒證工作。

（六）成立組織機構。組織召開全體股東參加的股東大會，審議理事會、監事會和經理部等機構建設方案、章程、各項經營管理和集體收益分配等制度。按照一人一票制，經股東大會三分之二以上股東投票表決；選舉產生理事會、監事會主席，理事、監事等高級管理人員?？h級農業主管部門商工商部門向農村集體經濟組織發放新組建的經濟組織登記證書。農民股份合作組織依法登記，證書辦理、銀行開戶等相關手續。

（七）頒發股金證書。股份合作經濟組織應向獲得集體資產股權的成員發放股金證書。股金證書應載明成員依法享有的以下權利：擁有的集體資產股權種類、數量、價值額度；股東大會表決權；理事會、監事會成員選舉權和被選舉權；集體收益分紅權以及股金繼承、轉讓、退出、抵押擔保權等。股金證書由試點單位統一印制，試點鎮分村建立股金證書臺賬并報縣級農業部門備案，實施信息化管理。

（八）制定章程草案。制定農民股份合作經濟組織《章程》，對內部機構設置、股權設置、股東權利義務、財務管理、收益分配等事項作出明確規定。股東大會是農民股份合作經濟組織最高決策機構，設立理事會、監事會和經理、副經理等高級管理人員，可以采取面向社會聘任的方式產生，也可由理事長兼任；具體人員聘任，應按照董事會提議，股東大會審議通過，董事會審批的規定程序聘用。股份合作經濟組織部門經理及以下生產經營人員，由經理部采取聘用制方式招聘。股份合作經濟組織董事、監事及高級經理人員的工資制度和標準，由董事會擬定，報經股東大會審議通過后執行；一般生產經營人員工資制度和標準，由經理部擬定。

（九）明確收益分配。實行效益決定分配原則，村集體經濟組織年終財務決算和收益分配方案、提取公積金、公益金、公共開支費用和股東收益分配的具體比例，根據股份合作社章程規定由理事會提出，提交股東（代表）大會討論決定。公積金、公益金由農民股份合作經濟組織統一使用，管理費由村委會統一使用，股權收益按股分紅。

（十）規范運營管理。改革試點村集體經濟組織，要實行嚴格的財務公開制度，保障村集體經濟組織成員進行民主管理、民主決策，保障村集體經濟組織成員行使知情權、監督權、管理權和決策權；健全完善財務預決算、賬戶設置、票據管理、合同管理、收益分配管理、審計監督等制度，確保集體資產經營運轉安全有效。

六、進度安排

（一）動員部署階段（2018年5月-2018年6月）。充實辦事機構和工作人員，召開會議進一步宣傳動員，尤其是農經系統要聚焦農村集體產權制度改革工作。制定實施方案，篩選和確定試點范圍，培訓工作人員。

（二）組織實施階段（2018年7月-2019年7月）。按照試點方案的要求，開展清產核資、界定成員、量化股權、成立機構、建章立制等重點環節，制定完善各項規章制度，規范農村集體資產營運。

（三）總結驗收工作階段（2019年8月-2019年9月）。2019年9月市上組織對試點工作進行全面核查，申報通過省級驗收。對試點工作進行全面總結，提煉主要做法和經驗成效，對存在的問題提出切實可行的整改建議，為全省提供可借鑒、可復制、可推廣的經驗。

七、保障措施

（一）強化組織領導?？h（區）黨委和政府要充分認識農村集體產權制度改革的重要性、復雜性、長期性，認真抓好中央、省市改革部署的貫徹落實，既要鼓勵創新、勇于試驗，又要把控方向、有歷史耐心，切實加強組織領導，積極穩妥推進改革。改革村要挑選責任心強、群眾威信高、熟悉農村政策的人員參與改革的組織實施，形成上下聯動的工作機制。市委、市政府將成立領導小組，負責試點工作的組織領導。市級各成員單位要緊密配合，建立定期協商會議制度，通報改革的進展情況，研究解決相關矛盾和問題，確保改革扎實、穩妥、積極推進。

（二）加大宣傳力度。新聞宣傳部門及相關部門要充分利用各類媒體，采取多種方式加強改革政策宣傳和思想引導，提高村民對改革的認識，使改革深入民心。不斷強化廣大農民的主體意識、基層干部的服務意識，爭取群眾的支持，努力營造推進產權制度改革的良好氛圍。加強業務培訓，組織縣鄉村有關人員走出去實地學習借鑒外地先進經驗，讓基層干部掌握政策、規范操作。加大典型培育力度，及時總結推介改革中的好經驗、好做法，定期開展工作觀摩和經驗交流活動，以點帶面推進工作開展。

（三）精心組織實施。要梳理細化各項改革任務，明確任務承擔單位，制定配套的實施方案，層層分解任務，提出具體要求，創造保障條件，落實工作措施，確保事有人管、責有人負。在農村集體資產產權制度改革過程中，要加強調查研究，為制定修改農村集體經濟組織、土地承包、土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理等方面的法律制度提供建議。要注重改革的系統性、協同性，與正在推進的有關改革做好銜接，發揮改革的綜合效應。要加強請示匯報，積極爭取相關經費，確保改革工作順利開展。

（四）加強監督檢查。要加強監督檢查，嚴肅查處和糾正弄虛作假、侵害集體經濟組織及其成員權益等行為，對侵占集體資金和資產的要如數退賠，涉及違規違紀的移交紀檢監察機關處理，構成犯罪的移交司法機關依法追究當事人的刑事責任。要及時發現和解決工作中出現的新情況、新問題，對作風不實、措施不當、違背政策引發群體性矛盾事件的，要嚴肅追究相關責任人責任。