2021年12月24日，十三屆全國人大常委會第三十二次會議表決通過了《中華人民共和國濕地保護法》，國家主席習近平同日簽署第102號主席令予以公布，自2022年6月1日起實行。

一、濕地保護立法的重要性和必要性

（一）制定濕地保護法，是貫徹習近平生態文明思想和習近平法治思想的重要立法成果。黨的十八大和十九大報告分別提出“擴大濕地面積，保護生物多樣性，增強生態系統穩定性”和“強化濕地保護和恢復”。習近平總書記多次強調指出，要建立濕地保護修復制度，實行濕地面積總量管理，嚴格濕地用途管制，增強濕地生態功能，維護濕地生物多樣性，為濕地保護立法指明了方向。通過制定濕地保護法，將習近平總書記重要指示批示和黨中央決策部署落實落細，將黨的主張通過法定程序轉化為國家意志，為全社會強化濕地保護和修復提供法律遵循。

（二）制定濕地保護法，是強化濕地保護修復的法治保障。中共中央、國務院印發的《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》均提出要制定濕地保護方面的法律法規。針對濕地保護進行立法，有利于從濕地生態系統的整體性和系統性出發，建立完整的濕地保護法律制度體系，為強化濕地的保護和修復提供法治保障。

（三）制定濕地保護法，是堅持人民至上、回應社會期待的必然要求。人和自然是生命共同體。良好生態環境是最普惠的民生福祉。濕地保護法堅持生態優先的原則，堅持以人民為中心，堅持生態惠民、生態利民、生態為民，通過制度規范保護濕地生態環境，讓濕地成為人民群眾共享的綠色空間，滿足人民日益增長的對優美生態環境的需要。同時，濕地作為重要生態系統之一，缺乏專門的法律法規。通過濕地保護立法，填補了空白。

（四）制定濕地保護法，是履行濕地公約的重要行動。經過近50年發展歷程，《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（以下簡稱《濕地公約》）已經從單純的候鳥及其棲息地保護，轉向濕地生態系統的全面保護，更加注重濕地生態系統及其多種功能的發揮。加快我國濕地保護立法進程，對于全面履行《濕地公約》，參與和引領國際濕地保護，彰顯大國擔當，推動構建人類命運共同體，具有重要的促進作用。

二、濕地保護法的指導思想和原則

濕地保護法的指導思想是，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平生態文明思想、習近平法治思想為指導，貫徹落實黨的十九大和十九屆歷次全會精神，貫徹落實習近平總書記關于濕地保護的重要指示要求，堅持以人民為中心的發展思想，堅持山水林田湖草是生命共同體的理念，從維護濕地生態系統整體性和系統性出發，建立濕地保護修復制度，增強濕地生態功能，維護濕地生物多樣性，保障生態安全，促進生態文明建設。

制定濕地保護法以堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生為出發點，以問題為導向，主要秉持五項原則：一是保護優先、系統治理、科學修復和合理利用，推動濕地的系統保護和可持續利用，促進可持續發展；二是尊重自然、順應自然，遵循濕地生態系統固有的生態規律，統籌濕地生態系統保護修復；三是堅持問題導向，注重解決濕地保護中存在的主要問題，回應相關部門合理訴求，做好與相關法律的銜接，增強法律的針對性和可操作性；四是“堅持生態為民，科學利用”和“探索全民共享機制”的要求，發揮濕地多種功能，實現濕地的合理利用；五是堅持立法的穩定性和創新性，吸收地方已被實踐證明可行的做法，借鑒國際濕地立法的有關經驗。

三、濕地保護法起草過程

濕地保護立法被列人《第十三屆全國人大常委會立法規劃》和年度立法工作計劃，由全國人大環資委牽頭研究起草和提請審議。栗戰書委員長，王晨、沈躍躍、丁仲禮副委員長多次就濕地保護立法作出批示指示，提出要求。全國人大環資委制定了立法工作方案，成立了濕地保護立法領導小組，組建了國務院有關部門參與的起草小組。遵循科學立法、民主立法、依法立法原則，著眼強化濕地保護，堅持問題導向，聚焦濕地保護和修復，深入開展調查研究，充分聽取國務院有關部門的意見，廣泛聽取地方以及專家意見，就重點難點問題開展專題論證，著力提高立法質量。經過深入研究論證，認真吸納各方面意見，反復修改，形成了濕地保護法草案。十三屆全國人大常委會第二十五次會議、第三十一次會議、第三十二次會議先后三次對濕地保護法草案進行了審議和修改，并表決通過。

四、濕地保護法的主要特點

濕地保護法以建立和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生為出發點，以問題為導向，構建了完整的濕地保護修復制度體系。較之于傳統的自然資源法律，濕地保護法具有以下顯著的時代特征：

一是突出了濕地生態系統的整體保護。與我國現有的單一要素自然資源法律相比較，濕地保護法更加注重生態系統的保護和修復，制度設計更多地從濕地生態系統整體性保護出發。如在立法目的中，明確了維護濕地生態功能及生物多樣性，保障生態安全。

二是濕地的定義更加科學全面。本法對濕地的定義尊重其科學性，體現了濕地的多重自然屬性，既滿足了國內濕地管理的需要，也兼顧了國際履約需求。

三是制度設計系統全面。如設置了部門協作機制、濕地面積總量管控制度、調查評價制度、修復制度、約談制度等，形成了濕地生態系統保護和修復制度的統一有機整體，有利于實現濕地保護高質量發展。

五、濕地保護法的主要內容

濕地保護法分為總則、濕地資源管理、濕地保護與利用、濕地修復、監督檢查、法律責任和附則7章，共65條。主要內容包括：

（一）濕地概念及管理體制

濕地定義是濕地立法過程中爭議最大、矛盾焦點最突出的問題。濕地保護法第二條第二款規定，“本法所稱濕地，是指具有顯著生態功能的自然或者人工的、常年或者季節性積水地帶、水域，包括低潮時水深不超過六米的海域，但是水田以及用于養殖的人工的水域和灘涂除外＂。經廣泛征求意見，深入研究，最終從科學的角度，著重體現濕地的多重自然屬性和功能，既滿足了國內濕地管理的需要，也兼顧了國際履約需求。

1．本法所稱濕地，結合理論和實踐，國土調查中的濕地地類和其他具有顯著生態功能的積水地帶、水域，應確定為本法實施范圍內的濕地。

2．自然或者人工的、常年或者季節性積水地帶、水域，包括低潮時水深不超過6米的海域。這一表述來源于《濕地公約》關于濕地的定義“濕地是指天然或人工、永久或暫時性的沼澤地、濕原、泥炭地或水域地帶，帶有靜止或流動、或為淡水、半咸水、咸水水體者，包括低潮時水深不超過6米的海域”。本法所稱積水地帶主要是沼澤濕地和灘涂濕地。根據《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，沼澤和灘涂濕地包括森林沼澤、灌叢沼澤、沼澤草地、其他沼澤地、內陸灘涂和沿海灘涂等。本法所稱水域則包括河流水面、湖泊水面、水庫水面、坑塘水面、溝渠等。

3．該定義將水田以及用于養殖的人工的水域和灘涂排除在外，考慮了我國濕地保護和合理利用的現實需要，有助于在最大限度保護濕地生態系統的同時，發揮濕地的資源價值，保護農業、養殖業相關權利人的合法權益，充分體現了生態環境立法的協調發展原則的內在要求?？傊?，濕地保護法對濕地的定義既與《濕地公約》關于濕地的定義相銜接，有利于我國履行國際義務，也考慮到我國具體國情，符合我國生態文明建設的需要，同時與我國現有的濕地保護管理現狀相銜接，有利于濕地的全面保護。

4．關于管理體制。2018年《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》《國家林業和草原局職能配置、內設機構和人員編制規定》中明確規定，“堅持一類事項原則上由一個部門統籌”“加大生態系統保護力度，統籌森林、草原、濕地監督管理＂。因此，本法中規定國務院林業草原主管部門負責濕地資源的監督管理，負責濕地保護規劃和相關國家標準擬定、濕地開發利用的監督管理、濕地生態保護修復工作。國務院自然資源、水行政、住房城鄉建設、生態環境、農業農村等其他有關部門，按照職責分工承擔濕地保護、修復、管理有關工作。本法第三十一條至第三十三條明確了自然資源、水行政、住房城鄉建設等部門對河湖濕地、濱海濕地、城市濕地保護的職能作用。濕地的管理體制充分尊重現有的與濕地保護相關的行政管理實踐，為林草部門監督管理、其他相關部門按職責分工負責的管理體制提供了明確的法律依據，并通過設置部門保護協作和信息通報機制以及地方政府協調機制，強化了各部門按照職責分工對濕地的保護，形成濕地保護合力，符合濕地全面、系統的保護需求，符合我國國情和實踐需要。

（二）完善濕地分級分類保護制度

濕地保護法考慮濕地的不同類型、不同保護要求以及部門職責分工，完善濕地分級分類管理制度，形成部門分工協作的保護工作機制。

一是將濕地分為國家重要濕地，省級重要濕地和一般濕地，建立濕地名錄制度，明確濕地名錄的確定主體和要求。按照生態區位、面積以及維護生態功能、生物多樣性的重要程度，將濕地分為重要濕地和一般濕地。重要濕地包括國家重要濕地和省級重要濕地，重要濕地以外的濕地為一般濕地。國務院林業草原主管部門會同國務院自然資源、水行政、住房城鄉建設、生態環境、農業農村等有關部門發布國家重要濕地名錄及范圍，并設立保護標志。國際重要濕地應當列入國家重要濕地名錄。省、自治區、直轄市人民政府或者其授權的部門負責發布省級重要濕地名錄及范圍，并向國務院林業草原主管部門備案。一般濕地的名錄及范圍由縣級以上地方人民政府或者其授權的部門發布。

二是將國家重要濕地、省級重要濕地劃入生態保護紅線，實行重點保護。重要濕地，在生態區位、濕地面積以及維護生態功能、生物多樣性上具有重要作用，應當依法劃入生態保護紅線。

三是對濕地實行分類保護，充分發揮有關部門對河湖濕地、濱海濕地、城市濕地、紅樹林濕地、泥炭沼澤濕地保護的職能作用。

四是建立濕地保護協作和信息通報機制，形成保護合力。濕地保護管理涉及多個部門，為使濕地保護的相關部門形成合力，各相關部門需要就各自管轄范圍內的濕地保護信息進行通報、共享，建立濕地保護的協作機制和信息通報機制。

（三）加強濕地資源基礎管理

加強濕地保護與修復工作，首先要摸清“家底”，掌握濕地資源現狀及其動態變化情況。濕地保護法按照生態文明制度建設的總體要求，突出濕地保護的基礎制度建設，明確了濕地資源調查評價、濕地標準制定、濕地動態監測評估預警、濕地保護規劃等重要制度，夯實了濕地保護基礎。

1．濕地資源調查評價制度。濕地資源調查評價是濕地資源保護管理工作的基礎，其主要任務是查清濕地資源的種類、數量、質量、功能和生態狀況以及變化情況等，獲取全國濕地率、濕地保護率、濕地生態狀況等重要數據；調查濕地資源動態變化情況，并在此基礎上，建立科學的評價指標，開展綜合分析和系統評價，為科學決策和嚴格管理提供依據。濕地資源調查完成后，統計匯總濕地資源調查數據，建立科學的濕地資源評價指標，開展綜合分析和系統評價，為濕地保護的科學決策和嚴格管理提供依據。

2．制定濕地標準。制定、執行和不斷完善濕地標準的過程，就是不斷提高濕地生態系統質量、提高濕地管理水平、提高濕地合理利用水平的過程，也是促進濕地高質量發展的過程。全國濕地保護標準化技術委員會（TC486）經國家標準化管理委員會批準于2008年成立（國標委綜合函〔2008〕96號）、由國家標準化管理委員會委托國家林業和草原局管理，在濕地保護領域，從事國家標準起草和技術審查等標準化工作。下設水生生物濕地保護分技術委員會（TC468／SC1）和濱海濕地分技術委員會（TC468／SC2）。國家標準未作規定的，可以依照標準化法制定地方標準，并由省、自治區、直轄市人民政府標準化行政主管部門報國務院標準化行政主管部門備案，由國務院標準化行政主管部門通報國務院林業草原主管部門。

3．濕地動態監測評估預警制度。按照事權劃分原則，國務院林業草原主管部門應當按照監測技術規范開展國家重要濕地動態監測，及時掌握濕地分布、面積、水量、生物多樣性、受威脅狀況等變化信息。省、自治區、直轄市人民政府林業草原主管部門應當按照監測技術規范開展省級重要濕地動態監測工作?？h級以上地方人民政府林業草原主管部門應當加強對一般濕地的動態監測。國務院林業草原主管部門應當依據監測數據，對國家重要濕地生態狀況進行評估，并按照規定發布預警信息。省、自治區、直轄市人民政府林業草原主管部門應當開展省級重要濕地評估和預警工作。

4．發揮規劃引領作用。濕地保護是一項長期而艱巨的任務，必須規劃先行，加強統籌。濕地保護法突出濕地保護規劃的引領作用，明確了濕地保護規劃的編制依據、主體和程序，通過規劃落實濕地保護的目標任務、總體布局、保護修復重點和保障措施等內容，保證濕地保護工作有序推進，分類施策，久久為功。從實踐工作來看，早在2003年，國務院批準了《全國濕地保護工程規劃（2002―2030年）》，國家林業草原主管部門每五年根據國民經濟和社會發展五年規劃綱要和《全國濕地保護工程規劃（2002－2030年）》編制濕地保護五年實施規劃；在地方層面，地方林業草原主管部門編制本地區濕地保護發展五年規劃，如《江西省濕地保護修復“十四五”規劃》《湖北省濕地保護修復“十四五”工程實施規劃》等。

濕地保護規劃要根據國家生態文明建設和生態建設的總要求，結合國家濕地保護的目標任務，確定本區域內濕地保護的目標和任務。根據規劃范圍內各地不同的自然條件、社會經濟情況及發展趨勢，確定總體布局主攻方向，明確濕地保護修復的重點。

（四）實行濕地面積總量管控

國務院林業草原、自然資源主管部門會同國務院有關部門根據全國濕地資源狀況、自然變化情況和濕地面積總量管控要求，確定全國和各省、自治區、直轄市濕地面積總量管控目標，報國務院批準。地方各級人民政府應當采取有效措施，落實濕地面積總量管控目標的要求。必須從維護國家生態安全和經濟社會可持續發展出發，堅決制止亂占濕地和破壞濕地的行為，確保濕地總量穩定。

為此，濕地保護法規定了以下重要制度：

一是實行濕地面積總量管控，將濕地面積總量管控目標納入濕地保護目標責任制，提出管控要求。2016年11月，國務院辦公廳印發了《濕地保護修復制度方案》，其中提出的濕地保護目標責任制的內容包括三個方面：落實濕地面積總量管控、提升濕地生態功能、建立濕地保護成效獎懲機制，其中“落實濕地面積總量管控”是其核心內容。

二是嚴格控制占用濕地，對建設項目占用濕地提出嚴格要求，嚴格限制占用重要濕地。建設項目造址、選線應當避讓濕地，無法避讓的應當盡量減少占用，并采取必要措施減輕對濕地生態功能的不利影響。首先，要堅持“避讓原則”，建設項目選址、選線應當避讓濕地，避免對濕地造成損害。要求盡量控制和減少對濕地的占用，能不占用盡量不占用，能換地點要盡量換地點。其次，要堅持“減少原則＂，無法避讓的應當盡量減少占用，并采取必要措施減輕對濕地生態功能的不利影響，采取切實可行的措施將無可避免的濕地損害最小化。

三是規定經依法批準占用重要濕地的單位應當根據當地自然條件恢復或者重建與所占用濕地面積和質量相當的濕地；沒有管部門。條件恢復、重建的，應當繳納濕地恢復費。重要濕地占用也可采取“占補平衡”的原則進行補償。如果沒有條件采取“占補平衡”的原則進行恢復、重建的，應當繳納濕地恢復費。

（五）科學推進濕地修復工作

濕地保護法堅持問題導向，因地制宜推進濕地保護工作：明確自然恢復為主、自然恢復與人工修復相結合的原則，對破碎化嚴重或者功能退化的自然濕地進行綜合整治和修復，優先修復生態功能嚴重退化的重要濕地。

區分不同情況，明確濕地修復責任主體，區分不同類型，明確濕地修復要求，對具備恢復條件的原有濕地、退化濕地、鹽堿化濕地等，因地制宜采取措施，恢復濕地生態功能。同時按照濕地保護規劃采取水體治理、土地整治、植被恢復、動物保護等措施，增強濕地生態功能和碳匯功能。對退化泥炭沼澤濕地進行修復，并根據泥炭沼澤濕地的類型、發育狀況和退化程度等，采取相應的修復措施。

建立健全濕地修復方案編制和審批以及濕地修復驗收、后期管理、修復效果評估等制度，加強對濕地修復的全過程監督。此外，針對一些地方在城市建設中出現的違規挖湖造景等問題，專門規定：禁止違法占用耕地等建設人工濕地。

（六）規范引導濕地的合理利用

為保護好我國的濕地，實現濕地資源的可持續利用，必須根據人口、資源、生態和環境的現狀，以維護濕地系統生態平衡、保護濕地功能和濕地生物多樣性，實現濕地的可持續利用為基本出發點，堅持“全面保護、生態優先、突出重點、合理利用、持續發展”的方針，充分發揮濕地的生態、經濟和社會效益。

濕地保護法在最大限度保護濕地生態系統的同時，充分考慮了濕地合理利用和可持續發展的現實需要，保護農業、養殖業等行業的合法權益，堅持在保護中發展，提出了合理利用濕地、促進綠色發展的具體要求，體現了生態環境立法的協調發展原則，實現濕地保護生態效益、社會效益、經濟效益相統一。

國家堅持生態優先、綠色發展，完善濕地保護制度，健全濕地保護政策支持和科技支撐機制，保障濕地生態功能和永續利用。

濕地保護與利用的目標：全面加強我國濕地及其生物多樣性保護，建立起比較完善、科學、規范的濕地保護與管理體系，維護濕地生態系統的生態特性和重要功能，重點保護好重要濕地和自然濕地，優先修復生態功能嚴重退化的重要濕地，保持和最大限度地發揮濕地生態系統的各種功能和效益，保證濕地資源的可持續利用，造福當代、惠及子孫。

（七）強化濕地生態功能和生物多樣性保護

濕地保護對生物多樣性保護具有極其重要的意義。濕地保護法通過明確濕地保護與以國家公園為主體的自然保護地體系建設之間的銜接關系，充分發揮自然保護地體系建設對濕地生態系統的保護作用。通過確保濕地生態用水、設置嚴格的禁止行為確保濕地生態系統功能不被破壞。同時，通過加強濕地野生動植物生存環境的保護，強化對濕地水鳥、水生生物“三場一通道”的保護，并基于外來物種入侵對我國濕地生態系統造成嚴重危害的現實狀況，對向濕地引進外來物種作出嚴格規定，并在法律責任部分要求與生物安全法銜接，依法處理和處罰外來物種入侵相關違法和犯罪行為。

（八）完善濕地保護支持措施

濕地保護法要求將濕地保護納入國民經濟和社會發展規劃，并將開展濕地保護工作所需經費按照事權劃分原則納入預算，通過建立濕地生態保護補償制度，加大濕地保護轉移支付力度，鼓勵開展地區間生態保護補償；同時，濕地保護法要求建立濕地保護目標責任制、約談制度和領導干部自然資源資產離任審計等制度，全方位保障濕地保護工作的開展；通過加強宣傳教育、表彰獎勵、重視科學研究與人才培養、推動國際合作，力爭在全社會營造形成一種保護濕地的良好風氣；明確專家咨詢機制，強化科學技術在濕地保護中發揮的重要作用，全面調動社會各領域、各專業的科技力量為濕地保護提供技術指導與支持；鼓勵地方根據本地實際，制定濕地保護具體辦法，因地制宜地保護本行政區域內的濕地生態系統。

中華人民共和國濕地保護法